En l’affaire Gianquitti et autres c. Italie,
La Cour européenne des droits de l’homme (deuxième
section), siégeant en un comité composé de :
Dragoljub Popović, président,
Paulo Pinto de Albuquerque,
Helen Keller, juges,
et de Françoise Elens-Passos, greffière adjointe de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 11
décembre 2012,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette
date :
PROCÉDURE
. A l’origine de
l’affaire se trouve une requête (no 36228/02) dirigée contre la
République italienne et dont quatre ressortissantes de cet État, Mme Maria Lorenza Gianquitti et Mmes Damiana Pirro, Bianca Pirro et
Adriana Pirro, ont saisi la Cour le 23 juillet 1999, en vertu de l’article 34
de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés
fondamentales (« la Convention »).
. Les
requérantes sont représentée par Me G. Romano, avocat à
Bénévent. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») a été
représenté par son agent, Mme E.
Spatafora, et par ses coagents M. F. Crisafulli et M. N.
Lettieri.
. Le 16 novembre 2004, la requête a été communiquée au
Gouvernement.
. En application
du Protocole no 14, la requête a été attribuée à un comité.
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
. Les
requérantes sont des ressortissantes italiennes, nées respectivement en 1914,
1945, 1949 et 1947 et résidant à Molinara (Bénévent).
. Les faits de
la cause, tels qu’ils ont été exposés par les requérantes, peuvent se résumer
comme suit.
1. L’expropriation
du terrain.
. Les
requérantes étaient propriétaires d’un terrain d’environ 7 000 mètres
carrés sis à Molinara et enregistré au cadastre, feuille no 39,
parcelles 606 et 607.
. Le 1erseptembre 1984,
le maire de Molinara décida l’occupation d’urgence du terrain des requérantes
pour une période maximale de deux ans afin d’y construire un ouvrage public.
. Le
22 septembre 1984, la municipalité de Molinara occupa une partie du
terrain des requérantes et entama les travaux de construction.
. Par un acte d’assignation
notifié le 3 décembre 1987, les requérantes assignèrent la
municipalité de Molinara devant le tribunal civil de Bénévent.
. Elles
faisaient valoir que l’occupation du terrain était illégale au motif qu’elle s’était
prolongée au-delà du délai autorisé et que les travaux de construction de l’ouvrage
public s’étaient terminés sans qu’il fût procédé à l’expropriation formelle du
terrain et au paiement d’une indemnité. Elles alléguèrent qu’à la suite de l’achèvement
de l’ouvrage public, leur droit de propriété avait été neutralisé et que, par
conséquent, il ne leur était pas possible de demander la restitution du terrain
litigieux, mais seulement des dommages-intérêts. Les requérantes réclamaient
une somme correspondant à la valeur vénale du terrain.
. Le
26 juillet 1989, une expertise fut déposée au greffe. Selon l’expert,
la valeur vénale du terrain en 1985 était de 8 850 000 ITL
(4 571 EUR environ).
. En 2001, une
autre expertise fut déposée au greffe. Selon l’expert, le terrain avait été
régulièrement occupé jusqu’en 1984. Après cette date, l’occupation du terrain
était devenue illégale.
. Par une
décision déposée au greffe le 7 août 2003, le tribunal de Bénévent
jugea que les requérantes devaient se considérer comme privées de leur terrain à
partir du 22 septembre 1984, en application du principe de l’expropriation
indirecte. Par conséquent, le tribunal condamna la municipalité à verser aux
requérantes 9 635,37 EUR, plus intérêts à compter du
22 octobre 1984, date de la transformation irréversible du terrain.
. Le
13 octobre 2003, la municipalité interjeta appel de ce jugement
devant la cour d’appel de Naples. Elle faisait valoir notamment que l’indemnisation
devait être calculée sur la base de la loi no 662 de 1996, entrée en
vigueur en cours de procédure.
. Par une
décision déposée au greffe le 31 août 2004, la cour d’appel de Naples réforma
la décision du tribunal de Bénévent et estima que les requérantes avaient droit
à une indemnisation qui devait être calculée en fonction de la loi no
662 de 1996. Elle réduisit l’indemnisation accordée par le tribunal de
Bénévent, jugea que les requérantes devaient se considérer comme privées de
leur terrain à compter du 22 septembre 1986 et condamna la municipalité de
Molinara à verser aux requérantes 4 051,12 EUR, plus intérêts à compter de
la date indiquée.
2. La
procédure « Pinto ».
. Le
5 juin 2001, les requérantes introduisirent un recours au sens de la
loi Pinto devant la cour d’appel de Rome, afin d’obtenir une indemnité pour la
durée de la procédure.
. Par une
décision déposée au greffe le 2 octobre 2001, la cour d’appel de Rome
constata le dépassement du délai raisonnable. Elle accorda 7 000 000
ITL (3 615 EUR environ) à chaque requérante à titre de dommage moral.
. Contre cette décision, les requérantes ne se
sont pas pourvues en cassation.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE
INTERNES PERTINENTS
. Le droit
interne pertinent relatif à l’expropriation indirecte se trouve décrit dans l’arrêt
Guiso-Gallisay c. Italie (satisfaction équitable) [GC], no 58858/00,
22 décembre 2009.
. Le droit et
la pratique internes pertinents relatifs à la loi no 89 du
24 mars 2001, dite « loi Pinto » sont décrits dans l’arrêt Cocchiarella c. Italie
[GC], no 64886/01, §§ 23-31.
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE
1 DU PROTOCOLE No 1 DE LA CONVENTION
. Les requérantes
allèguent avoir été privées de leur terrain de manière incompatible avec l’article
1 du Protocole no 1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit
au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause
d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes
généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas
atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils
jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt
général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des
amendes. »
. Le
Gouvernement s’oppose à cette thèse.
A. Sur la recevabilité
. Le Gouvernement
soulève une exception de non-épuisement des voies de recours internes au motif
que l’affaire était encore pendante devant le tribunal de Bénévent lors de l’introduction
de la requête.
. Les
requérantes s’opposent à cette exception.
. La Cour
rappelle avoir déjà rejeté des exceptions semblables dans les affaires La Rosa et Alba c. Italie (no 8), (no
63285/00, §§ 78-87, 15 juillet 2005) ; Colacrai c. Italie (no
2), (no 63868/00, §§ 57-62, 15 juillet 2005). Elle n’aperçoit
aucun motif de déroger à ses précédents et rejette donc cette exception.
. Le
Gouvernement soulève également la tardivité de la requête dans la mesure où les requérantes se plaignent de
ce que l’indemnité obtenue à l’issue de la procédure a été calculée en fonction
de la loi no 662 de 1996. Il fait valoir que, à défaut d’une
décision interne définitive lors de l’introduction de la requête, la date à prendre en considération pour le calcul du délai de six mois,
au sens de l’article 35 de la Convention, est le 1er janvier 1997, à
savoir date à laquelle la loi no 662 de 1996 est entrée en vigueur.
. Les
requérantes demandent le rejet de l’exception du Gouvernement.
. La Cour rappelle qu’elle a rejeté des exceptions
semblables dans les affaires Serrao c. Italie
(no 67198/01,
13 octobre 2005), Binotti c.
Italie (no 2) (no
71603/01, 13 octobre 2005) et Janes Carratù c. Italie, (no 68585/01,
3 août 2006). Elle n’aperçoit aucun motif de déroger à ses précédentes
conclusions et rejette donc l’exception en question.
. La Cour constate que le grief n’est pas manifestement mal
fondé au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Elle relève par ailleurs
que celui-ci ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient
donc de le déclarer recevable.
B. Sur le fond
. Les requérantes
rappellent qu’elles ont été privées de leur bien en vertu du principe de l’expropriation
indirecte, un mécanisme qui permet à l’autorité publique d’acquérir un bien en toute
illégalité, ce qui n’est pas admissible dans un État de droit.
. Selon le
Gouvernement, en dépit de l’absence d’un décret d’expropriation et malgré la
transformation du terrain de manière irréversible par la construction d’un
ouvrage d’utilité publique, rendant sa restitution impossible, l’occupation
litigieuse a été faite dans le cadre d’une procédure administrative reposant
sur une déclaration d’utilité publique.
. La Cour note
tout d’abord que les parties s’accordent pour dire qu’il y a eu
« privation de la propriété ».
. La Cour
renvoie à sa jurisprudence en matière d’expropriation indirecte
(voir, parmi d’autres, Belvedere
Alberghiera S.r.l. c. Italie, no
31524/96, CEDH 2000-VI ; Scordino c. Italie (no 3), no
43662/98, 17 mai 2005 ; Velocci c. Italie, no 1717/03, 18 mars 2008) pour la
récapitulation des principes pertinents et pour un aperçu de sa jurisprudence
dans la matière.
. Dans la
présente affaire, la Cour relève qu’en appliquant le principe de l’expropriation indirecte, les juridictions
internes ont considéré les requérantes privées de leur bien à compter de la date de fin de l’occupation
légitime et de la réalisation de l’ouvrage public. Or, en l’absence d’un acte
formel d’expropriation, la Cour estime que cette situation ne saurait être
considérée comme « prévisible », puisque ce n’est que par la décision
judiciaire définitive que l’on peut considérer le principe de l’expropriation
indirecte comme ayant effectivement été appliqué et que l’acquisition
du terrain par les pouvoirs publics a été consacrée. Par conséquent, les
requérantes n’ont eu la « sécurité juridique » concernant la
privation du terrain qu’au plus tôt le 31 octobre 2004, date à laquelle l’arrêt
de la cour d’appel de Naples est devenu définitif.
. La Cour
estime que l’ingérence litigieuse n’est pas compatible avec le principe de
légalité et qu’elle a donc enfreint le droit au respect des biens des
requérants entraînant la violation de l’article 1 du Protocole no 1.
II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE
6 § 1 DE LA CONVENTION À RAISON DE L’ABSENCE D’ÉQUITÉ DE LA PROCÉDURE
. Les requérantes se plaignent en substance de l’absence d’équité
de la procédure. Elles font valoir qu’elles n’ont pas été dédommagées à hauteur
de la valeur vénale du terrain par effet de la loi no 662 de 1996,
entrée en vigueur en cours de procédure.
. Est en cause l’article 6 § 1, qui, en ses passages pertinents,
dispose :
« Toute personne a droit à ce que sa cause
soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des
contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
. La Cour constate que ce grief n’est pas manifestement mal fondé au sens
de l’article 35 § 3 de la Convention. Elle relève par ailleurs qu’il ne se
heurte à aucun motif d’irrecevabilité. Il convient donc de le déclarer
recevable.
. Quant au
bien-fondé du grief, la Cour vient de constater, sous l’angle de l’article 1 du
Protocole no 1, que la situation dénoncée par les requérantes n’est
pas conforme au principe de légalité (paragraphe 36 ci-dessus). Eu égard aux
motifs l’ayant amenée à ce constat de violation, la Cour estime qu’il n’y a pas
lieu d’examiner séparément s’il y a eu, en l’espèce, violation de l’article 6
§ 1 (voir Macrì et autres c. Italie, no 14130/02, §
49, 12 juillet 2011; Rivera et di Bonaventura c. Italie, no 63869/00,
§ 30, 14 juin 2011).
III. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE
6 § 1 DE LA CONVENTION À RAISON DE LA DURÉE EXCESSIVE DE LA PROCÉDURE
. Les requérantes
se plaignent de la durée de la procédure civile et de l’insuffisance du
redressement obtenu dans le cadre du recours « Pinto ». La
disposition invoquée, dans ses parties pertinentes, se lit ainsi :
« Toute personne a droit à ce que sa cause
soit entendue (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...) qui
décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère
civil (...) »
. Le
Gouvernement conteste cette thèse.
A. Sur la recevabilité
. Le Gouvernement soulève une exception de non-épuisement des
voies de recours internes, faisant valoir que les requérantes ne se sont pas
pourvues en cassation envers la décision de la cour d’appel de Rome.
. La Cour
relève que la décision de la cour d’appel de Rome est devenue définitive au
plus tard le 2 décembre 2001.
. À la lumière
de sa jurisprudence (Di Sante c. Italie (déc.), no 56079/00, 24 juin 2004),
elle rejette cette exception.
. Par ailleurs,
après avoir examiné les faits de la cause et les arguments des parties, la Cour
estime, à la lumière de la jurisprudence établie en la matière (Provide S.r.l. c. Italie, no 62155/00, §§ 20-25, CEDH 2007, 5 juillet 2007), que
le redressement s’est révélé insuffisant et que les requérantes peuvent
toujours se prétendre « victimes » au sens de l’article 34 de la
Convention.
. La Cour constate que le grief n’est pas manifestement mal
fondé au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Elle relève par ailleurs
que celui-ci ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient
donc de le déclarer recevable.
B. Sur
le fond
. La Cour constate
que la procédure principale, qui a débuté le 3 décembre 1987 (paragraphe 10
ci-dessus) pour s’achever le 2 octobre 2001(paragraphe 18 ci-dessus), a duré
quatorze ans environ pour deux degrés de juridiction.
. La Cour a traité à maintes reprises des requêtes
soulevant des questions semblables à celle du cas d’espèce et a constaté une
méconnaissance de l’exigence du « délai raisonnable », compte tenu
des critères dégagés par sa jurisprudence bien établie en la matière (voir, en
premier lieu, Cocchiarella c. Italie, précité). N’apercevant rien
qui puisse mener à une conclusion différente dans la présente affaire, la Cour
estime qu’il y a également lieu de constater une violation de l’article 6 § 1.
IV. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE
13 DE LA CONVENTION
. Invoquant l’article
13, les requérantes se plaignent de l’inefficacité du remède
« Pinto ».
. La Cour
rappelle que, selon la jurisprudence Gagliano Giorgi (no
23563/07, § 79, 6 mars 2012) et Delle Cave et Corrado (nº 14626/03, §§
43-46, 5 juin 2007), l’insuffisance de l’indemnisation « Pinto » ne
remet pas en cause, à ce jour, l’efficacité de cette voie de recours
. En l’espèce, la cour d’appel de Rome avait bien
compétence pour se prononcer sur le grief des requérantes et elle a
effectivement procédé à son examen. Aux yeux de la Cour, la simple insuffisance
du montant de l’indemnisation ne constitue pas en soi un élément suffisant pour
remettre en cause l’effectivité du recours « Pinto » (voir, mutatis
mutandis, Zarb c. Malte, no 16631/04, § 51, 4 juillet 2006).
. Partant, il y
a lieu de déclarer ce grief irrecevable pour défaut manifeste de fondement au
sens de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
V. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE
41 DE LA CONVENTION
54. Aux termes de l’article 41 de la
Convention,
« Si la Cour
déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le
droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement
les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y
a lieu, une satisfaction équitable. »
A. Dommage matériel
. Les requérantes
sollicitent la restitution et la remise en état du terrain litigieux ainsi qu’une somme correspondante à la différence entre la
valeur vénale du terrain et le montant du dédommagement accordé au niveau
national, à réévaluer et à majorer des intérêts à partir du 22 septembre 1986.
Lors du dépôt de leur demande de satisfaction équitable, en 2005, elles
chiffraient cette prétention à 4 000 EUR pour chaque requérante.
. Le
Gouvernement s’oppose à cette demande.
. La Cour rappelle qu’un arrêt constatant une violation entraîne pour l’État
défendeur l’obligation de mettre un terme à la violation et d’en effacer les
conséquences de manière à rétablir autant que faire se peut la situation
antérieure à celle-ci (Iatridis c. Grèce (satisfaction équitable) [GC],
nº 31107/96, § 32, CEDH 2000-XI).
. Elle rappelle
que dans l’affaire Guiso-Gallisay c. Italie (satisfaction équitable)
[GC], nº 58858/00, 22 décembre 2009, la Grande Chambre a modifié la
jurisprudence de la Cour concernant les critères d’indemnisation dans les
affaires d’expropriation indirecte. En particulier, elle a décidé d’écarter les
prétentions des requérants dans la mesure où elles sont fondées sur la valeur
des terrains à la date de l’arrêt de la Cour et de ne plus tenir compte, pour évaluer le dommage matériel, du coût de construction des
immeubles bâtis par l’État sur les terrains.
. L’indemnisation
doit donc correspondre à la valeur pleine et entière du terrain au moment de la
perte de la propriété, telle qu’établie par l’expertise ordonnée par la
juridiction compétente au cours de la procédure interne. Ensuite, une fois que
l’on aura déduit la somme éventuellement octroyée au niveau national, ce montant
doit être actualisé pour compenser les effets de l’inflation. Il convient aussi
de l’assortir d’intérêts susceptibles de compenser, au moins en partie, le long
laps de temps qui s’est écoulé depuis la dépossession des terrains.
. En l’espèce,
les requérantes ont perdu la propriété de leur terrain le 22 septembre 1986
(paragraphe 16 ci-dessus). Il ressort de l’expertise ordonnée par le tribunal
de Bénévent que la valeur vénale du terrain au moment de l’occupation était de
8 850 000 ITL (4 571 EUR environ).
. Compte tenu
de ces éléments et statuant en équité, la Cour estime raisonnable d’accorder
aux requérantes conjointement 13 200 EUR plus tout montant pouvant être dû
à titre d’impôt sur cette somme.
. Reste à évaluer la perte de chances subie à la suite de l’expropriation
litigieuse (Guiso-Gallisay c. Italie (satisfaction équitable) [GC]
précité, § 107). La Cour juge qu’il y a lieu de prendre en considération le
préjudice découlant de l’indisponibilité du terrain pendant la période allant
du début de l’occupation légitime (22 septembre 1984) jusqu’au moment de la
perte de propriété (22 septembre 1986). Statuant en équité, la Cour alloue
conjointement aux requérants 500 EUR.
B. Dommage moral
. Les
requérantes demandent 24 000 EUR chacune à titre de préjudice moral.
. Le
Gouvernement s’y oppose.
. La Cour
estime que le sentiment d’impuissance et de frustration face à la dépossession
illégale de leur bien ainsi que la durée excessive de la procédure ont causé
aux requérantes un préjudice moral important qu’il y a lieu de réparer de
manière adéquate.
. Statuant en
équité, la Cour alloue aux requérantes conjointement 23 400 EUR au titre
du préjudice moral.
C. Frais et dépens
. Les requérantes
demandent 13 958 EUR pour leurs frais et dépens devant la Cour
. Le
Gouvernement s’oppose et fait valoir que les sommes réclamées sont excessives.
. Selon la
jurisprudence de la Cour, un requérant ne peut obtenir le remboursement de ses
frais et dépens que dans la mesure où se trouvent établis leur réalité, leur
nécessité et le caractère raisonnable de leur taux.
. La Cour ne doute pas de la nécessité d’engager des frais, mais elle
trouve excessifs les honoraires totaux revendiqués à ce titre. Elle considère
dès lors qu’il y a lieu de les rembourser en partie seulement. Compte tenu des
circonstances de la cause, la Cour juge raisonnable d’allouer un montant de 7 000 EUR pour l’ensemble des frais exposés.
E. Intérêts moratoires
. La Cour juge
approprié de calquer le taux des intérêts moratoires sur le taux d’intérêt de
la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne majoré de trois
points de pourcentage.
PAR CES MOTIFS, LA COUR À L’UNANIMITÉ,
1. Déclare la requête recevable
quant aux griefs tirés de l’article 1 du Protocole no 1 de la
Convention et de l’article 6 § 1 de la Convention et irrecevable pour le
surplus ;
2. Dit qu’il y a eu violation
de l’article 1 du Protocole no 1 de la Convention ;
3. Dit qu’il n’y a pas lieu d’examiner
le grief tiré de l’article 6 § 1 de la Convention à raison de l’absence
d’équité de la procédure;
4. Dit qu’il y a eu violation
de l’article 6 § 1 de la Convention à raison de la durée de la procédure;
5. Dit
a) que l’État défendeur doit verser aux
requérantes, dans les trois mois, les sommes suivantes :
i) 13 700 EUR (treize mille sept cents
euros), plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt, pour dommage
matériel ;
ii) 23 400 EUR (vingt-trois mille
quatre cents euros), plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt, pour
dommage moral ;
iii) 7 000 EUR (sept mille euros),
plus tout montant pouvant être dû par les requérantes à titre d’impôt, pour
frais et dépens ;
b) qu’à compter de l’expiration dudit
délai et jusqu’au versement, ces montants seront à majorer d’un intérêt simple
à un taux égal à celui de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale
européenne applicable pendant cette période, augmenté de trois points de
pourcentage ;
6. Rejette la demande de
satisfaction équitable pour le surplus.
Fait en français, puis communiqué par écrit
le 22 janvier 2013, en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Françoise
Elens-Passos Dragoljub Popović
Greffière adjointe Président
