Court of Justice of the European Communities (including Court of First Instance Decisions)

ARRÊT DE LA COUR (troisième chambre)

29 septembre 2005 (*)

«Manquement d-�État - Défaut de satisfaire aux exigences spécifiées à l-�annexe I de la directive 80/778/CEE - Article 7, paragraphe 6 - Eaux destinées à la consommation humaine»

Dans l-�affaire C-251/03,

ayant pour objet un recours en manquement au titre de l-�article 226 CE, introduit le 11 juin 2003,

Commission des Communautés européennes, représenté par MM. A. Caeiros et G. Valero Jordana, en qualité d-�agents, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie requérante,

contre

République portugaise, représentée par M. L. Fernandes et M^me M. Lois, en qualité d-�agents, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie défenderesse,

LA COUR (troisième chambre),

composée de M. A. Rosas, président de chambre, MM. A. La Pergola, J.-'P. Puissochet (rapporteur), U. Lõhmus et A. Ó Caoimh, juges,

avocat général: M^me C. Stix-Hackl,

greffier: M. R. Grass,

vu la procédure écrite,

vu la décision prise, l-�avocat général entendu, de juger l-�affaire sans conclusions,

rend le présent

Arrêt

1 Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en n'ayant pas pris les dispositions nécessaires pour que les eaux destinées à la consommation humaine satisfassent aux exigences spécifiées à l-�annexe I de la directive 80/778/CEE du Conseil, du 15 juillet 1980, relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine (JO L 229, p. 11), modifiée par la directive 98/83/CE du Conseil, du 3 novembre 1998 (JO L 330, p. 32), la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l-�article 7, paragraphe 6, de ladite directive.

Le cadre juridique

La réglementation communautaire

2 Aux termes de l-�article 2 de la directive 80/778, «on entend par eaux destinées à la consommation humaine toutes les eaux utilisées à cette fin, soit en l-�état, soit après traitement, de quelque origine qu-�elles soient:

- qu-�il s-�agisse d-�eaux livrées à la consommation

ou

- qu-�il s-�agisse d-�eaux:

- utilisées dans une entreprise alimentaire à des fins de fabrication, de traitement, de conservation ou de mise sur le marché de produits ou substances destinés à être consommés par l-�homme

et

- affectant la salubrité de la denrée alimentaire finale.»

3 L-�article 7 de ladite directive dispose:

«1. Les États membres fixent les valeurs applicables aux eaux destinées à la consommation humaine pour les paramètres figurant à l-�annexe I.

2. En ce qui concerne les paramètres pour lesquels aucune valeur ne figure à l-�annexe I, les États membres peuvent ne pas fixer de valeurs en application du paragraphe 1, tant qu-�elles n-�ont pas été déterminées par le Conseil.

3. En ce qui concerne les paramètres figurant dans les tableaux A, B, C, D et E de l-�annexe I:

- les valeurs à fixer par les États membres doivent être inférieures ou égales aux valeurs figurant dans la colonne -�Concentration maximale admissible-�;

- pour la fixation des valeurs les États membres s-�inspirent de celles figurant dans la colonne -�Niveau guide-�.

4. En ce qui concerne les paramètres figurant dans le tableau F de l-�annexe I, les valeurs à fixer par les États membres doivent être supérieures ou égales aux valeurs figurant dans la colonne -�Concentration minimale requise-� pour les eaux visées à l-�article 2 premier tiret ayant subi un traitement d-�adoucissement.

5. L-�interprétation des valeurs figurant à l-�annexe I doit se faire en tenant compte des observations.

6. Les États membres prennent les dispositions nécessaires pour que les eaux destinées à la consommation humaine soient au moins conformes aux exigences spécifiées à l-�annexe I.»

4 Selon l-�article 19 de la directive 80/778:

«Les États membres prennent les dispositions nécessaires pour que la qualité des eaux destinées à la consommation humaine soit rendue conforme à la présente directive dans un délai de cinq ans à compter de sa notification.»

5 Ce délai doit être entendu, s'agissant de la République portugaise, comme expirant le 1^er janvier 1989, en vertu des dispositions combinées de l-�article 395 de l'acte relatif aux conditions d-�adhésion du Royaume d-�Espagne et de la République portugaise et aux adaptations des traités (JO 1985, L 302, p. 23), ainsi que de l-�annexe XXXVI, point III, paragraphe 6, du même acte.

6 L-�annexe I de la directive 80/778 inclut une liste de paramètres relatifs à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine.

7 La directive 98/83, entrée en vigueur le 25 décembre 1998, devait être transposée par les États membres avant le 25 décembre 2000. Elle abroge la directive 80/778 à partir du 25 décembre 2003 et modifie les valeurs à respecter à la lumière du progrès scientifique et technique.

La réglementation nationale

8 La directive 80/778 a été transposée en droit interne par le décret-loi n° 74/90, du 7 mars 1990 (Diário da República I, n° 50, du 7 mars 1990), et, ultérieurement, par le décret-loi n° 236/98, du 1^er août 1998 (Diário da República I, série A, n° 176, du 1^er août 1998).

9 L-�annexe VI de ce dernier décret-loi établit les paramètres et leurs valeurs respectives pour l-�eau destinée à la consommation humaine. Ces paramètres et valeurs correspondent à ceux fixés par l-�annexe I de la directive 80/778.

10 La directive 98/83 a été transposée en droit interne par le décret-loi n° 243/2001, du 5 septembre 2001 (Diário da República I, série A, n° 206, du 5 septembre 2001), lequel, conformément à son article 25, est entré en vigueur le 25 décembre 2003.

La procédure précontentieuse

11 Sur le fondement des conclusions des rapports de 1999 et 2000 établis par le ministère de l-�Environnement portugais en application de la directive 80/778, la Commission a, le 24 octobre 2001, adressé à la République portugaise une lettre de mise en demeure par laquelle elle a fait valoir que cet État membre avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l-�article 7, paragraphe 6, de la directive 80/778 et de l'annexe I de cette dernière, en ne respectant pas les exigences relatives à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine.

12 N-�étant pas satisfaite des réponses apportées par les autorités portugaises, la Commission a, le 27 juin 2002, émis un avis motivé, invitant la République portugaise à prendre les mesures nécessaires pour que la qualité des eaux destinées à la consommation humaine respecte les normes fixées par la directive 80/778, dans un délai de deux mois à compter de la notification de cet avis.

13 Le gouvernement portugais a demandé une première prorogation de deux mois du délai de réponse à l-�avis motivé par lettre du 7 août 2002 et une nouvelle prorogation par lettre du 28 octobre 2002. La Commission a accusé réception de ces demandes mais n-�a pas accepté les prorogations sollicitées.

14 Le gouvernement portugais a répondu à l-�avis motivé par lettre du 10 janvier 2003, en précisant les mesures adoptées et celles restant à prendre pour améliorer le respect des exigences de la directive 80/778 concernant la qualité de ces eaux.

15 Considérant qu-�il n-�avait pas été mis fin au manquement dans le délai imparti dans l-�avis motivé, la Commission a décidé d-�introduire le présent recours.

Sur le recours

16 Par son recours, la Commission soulève un grief tiré du non-respect de l-�article 7, paragraphe 6, de la directive 80/778 en ce que la République portugaise n-�a pas pris les dispositions nécessaires pour que les eaux destinées à la consommation humaine soient au moins conformes aux exigences spécifiées à l-�annexe I de cette directive.

Argumentation des parties

17 La Commission relève dans les rapports annuels de 1999 et 2000 établis par le ministère de l-�Environnement portugais l'existence d'une contamination microbiologique des eaux destinées à la consommation humaine. Dans ces rapports, il serait en effet constaté la présence de micro-organismes pathogènes due à un pourcentage élevé de non-conformité des paramètres microbiologiques «coliformes totaux» et «coliformes fécaux». Il serait également indiqué un pourcentage, préoccupant pour la santé publique, de non-conformité des paramètres «streptocoques fécaux» et «clostridiums sulfitoréducteurs», ainsi qu'un pourcentage élevé de non-conformité des paramètres «fer» et «manganèse».

18 Cela démontrerait les défaillances du traitement de l-�eau distribuée et une contamination microbiologique significative de l-�eau distribuée à environ 2,1 % de la population totale approvisionnée ainsi qu-�une absence de contrôle de la qualité microbiologique de l-�eau pour 0,4 % de cette même population.

19 La République portugaise admet qu-�elle ne respecte pas les exigences fixées par la directive 80/778, mais fait valoir qu-�elle se trouve dans une situation désavantageuse, dans la mesure où la Commission se base sur des données qui résultent de dispositions nationales plus exigeantes que ladite directive. Le gouvernement portugais affirme que la majorité des problèmes détectés concernent des unités desservant moins de 5 000 habitants et que les chiffres évoquant la violation des normes de qualité sont majorés du fait d-�un nombre d-�analyses effectué plus élevé.

20 Le même gouvernement fait état des mesures déjà adoptées pour exécuter l-�avis motivé mais aussi de mesures restant à adopter pour améliorer le respect des exigences communautaires.

21 La Commission aurait été informée de la mise en œuvre et de l-�état d-�avancement du plan national d-�action pour l-�amélioration des origines superficielles des eaux destinées à la production d-�eau alimentaire, afin d-�être en conformité avec les exigences de l-�annexe I de la directive 80/778.

22 Notamment, les moyens de drainage et de traitement des eaux auraient été renforcés et les diverses sources de pollution diffuse auraient été contrôlées. En outre, une réglementation nationale qui établit des normes et des critères de délimitation de périmètres de protection des sites de captation des eaux souterraines destinées à l-�approvisionnement du public aurait été adoptée.

23 Des investissements dans les infrastructures de distribution de l-�eau destinée à la consommation humaine auraient enfin été réalisés.

24 Par ailleurs, le gouvernement portugais fait valoir qu-�un plan stratégique d-�approvisionnement en eau et d'assainissement des eaux résiduaires (PEAASAR) permet une amélioration de la qualité du service fourni aux populations à des tarifs moindres.

25 Des mesures correctrices des trois groupes de paramètres nécessaires au contrôle des eaux destinées à la consommation humaine auraient été mises en œuvre dans environ 50 % des cas.

26 Le même gouvernement précise que les actions à fournir pour l-�amélioration de la qualité de l-�eau dépendent d-�entités de gestion, à savoir l-�inspection générale de l-�environnement, les directions régionales de l-�environnement et de la santé ainsi que l-�institut régulateur des eaux et déchets. Or, l-�interconnexion entre ces organismes devrait être améliorée.

27 Enfin, le gouvernement portugais reproche à la Commission de n-�avoir pas donné suite aux deux demandes de prorogation du délai de mise en conformité avec les exigences de la directive 80/778 et d-�avoir engagé une procédure de recours en manquement avant l-�expiration du délai supplémentaire de deux mois qui avait été sollicité par ce gouvernement. Or, en vertu de l-�article 226 CE tel qu-�interprété par la Cour, notamment dans son arrêt du 2 février 1988, Commission/Belgique (293/85, Rec. p. 305, point 14), la Commission devrait laisser un délai raisonnable aux États membres pour se conformer à l-�avis motivé.

Appréciation de la Cour

Sur la procédure

28 Le caractère raisonnable du délai laissé à l-�État membre pour se conformer au droit communautaire doit être apprécié en considérant l-�ensemble des circonstances de l-�espèce (voir arrêt du 28 octobre 1999, Commission/Autriche, C-328/96, Rec. p. I-7479, point 51).

29 En l'espèce, les autorités portugaises ont eu un délai de plus de treize ans pour se conformer aux dispositions de la directive 80/778, à savoir du 1^er janvier 1989, date limite de mise en conformité fixée par cette directive, au 27 août 2002, date d'expiration du délai fixé dans l-�avis motivé. De plus, un délai de dix mois s-�est écoulé entre la lettre de mise en demeure du 24 octobre 2001 et la date limite fixée dans l-�avis motivé. Enfin, la Commission n'a introduit son recours en manquement que le 11 juin 2003.

30 Par ailleurs, si l-�article 20 de la directive 80/778 donne aux États membres la possibilité, dans des cas exceptionnels et pour des groupes de population géographiquement délimités, d-�introduire auprès de la Commission une requête particulière afin d-�obtenir un délai supplémentaire pour le respect de l-�annexe I, cette demande doit être introduite dans le délai prévu à l-�article 19 de ladite directive (arrêts du 5 juillet 1990, Commission/Belgique, C-42/89, Rec. p. I-'2821, point 23, et du 25 novembre 1992, Commission/ Royaume-Uni, C-'337/89, Rec. p. I-'6103, point 27).

31 Or, à supposer que les demandes de prorogation présentées dans le cadre de la procédure précontentieuse l-�aient été sur le fondement dudit article 20, les autorités portugaises, d-�une part, n-�ont pas respecté ce délai et, d-�autre part, n-�ont pas mentionné les difficultés existantes qui justifieraient la prorogation du délai de mise en conformité fixé dans l-�avis motivé. Les conditions d-�application de l-�article 20 de la directive 80/778 ne sont, en tout état de cause, pas remplies en l-�espèce.

32 L-�argument de la République portugaise relatif au refus de la Commission de lui accorder un délai supplémentaire ne peut donc être accueilli.

Sur le fond

33 Il est constant que, à la date d-�expiration du délai fixé dans l-�avis motivé, le 27 août 2002, la qualité des eaux destinées à la consommation humaine n-�était pas conforme aux paramètres spécifiés à l-�annexe I de la directive 80/778.

34 Les arguments tirés des mesures prises pour l-�amélioration de la qualité de ces eaux, quand bien même ces mesures constitueraient un progrès, sont sans incidence sur l-�appréciation de cette absence de conformité.

35 En effet, il résulte de l-�article 7, paragraphe 6, de la directive 80/778 que les États membres doivent prendre les dispositions nécessaires pour que les eaux destinées à la consommation humaine soient au moins conformes aux exigences spécifiées à l-�annexe I de ladite directive. Les seules dérogations à l-�obligation pour les États membres d-�assurer la conformité des eaux destinées à la consommation humaine aux exigences prévues par la même directive sont celles prévues aux articles 9, 10, et 20 de celle-ci. Ainsi, les États membres ne peuvent invoquer, en dehors des dérogations prévues, des circonstances particulières aux fins de justifier le non-respect de cette obligation. Il s-�ensuit que le fait, invoqué par la défenderesse, d-�avoir déjà pris toutes les mesures d-�amélioration, ne saurait justifier le manquement à l-�obligation de rendre les eaux destinées à la consommation humaine au moins conformes à l-�annexe I de la directive 80/778 (arrêts Commission/Royaume-'Uni, précité, points 21 à 25, et du 14 novembre 2002, Commission/Irlande, C-316/00, Rec. p. I-'10527, point 38).

36 Le gouvernement portugais soutient, ensuite, qu-�il se trouve dans une situation désavantageuse car sa réglementation nationale est plus exigeante que la directive 80/778. Selon lui, cette réglementation prévoit que les données statistiques de contrôle de qualité de l-�eau sont fixées par unités desservant un petit nombre d-�habitants et exige un nombre d-�analyses plus important que celui imposé par ladite directive. Cela aurait pour effet d-�interdire de procéder à une moyenne des valeurs relevées sur une plus longue période et sur une plus grande partie du territoire.

37 Toutefois, les dispositions de l-�ordre juridique interne constituent un facteur indépendant du respect des valeurs maximales admissibles des paramètres de contrôle de la qualité de l-�eau, dès lors qu-�un État membre ne saurait exciper de dispositions, pratiques ou situations de son ordre juridique pour justifier le non-respect des obligations et délais résultant des directives communautaires (arrêts du 3 octobre 1984, Commission/Italie, 279/83, Rec. p. 3403, point 4, et Commission/Royaume-Uni, précité, point 15).

38 Enfin, si les autorités portugaises font valoir que des actions ont été entreprises pour créer une meilleure interconnexion entre l-�inspection générale de l-�environnement, les directions régionales de l-�environnement et de la santé ainsi que l-�institut régulateur des eaux et déchets en vue de l-�amélioration de la qualité de l-�eau, de telles actions qui n-�ont pas abouti, dans le délai fixé par l-�avis motivé, aux exigences spécifiées à l-�annexe I de la directive 80/778 sont sans incidence sur l-�existence du manquement.

39 En effet, un État membre ne saurait exciper des difficultés pratiques ou administratives pour justifier le non-respect des obligations et des délais prescrits par les directives communautaires (arrêt du 5 juillet 1990, Commission/Belgique, précité, point 24).

40 Le grief de la Commission tiré de la non-conformité avec les exigences de la directive 80/778 est donc fondé.

41 Par conséquent, au vu de l-�ensemble des circonstances qui précèdent, il y a lieu de constater que, en ayant omis de prendre les mesures nécessaires pour se conformer aux exigences de l'annexe I de la directive 80/778, la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 7, paragraphe 6, et 19 de cette directive.

Sur les dépens

42 En vertu de l-�article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s-�il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République portugaise et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.

Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) déclare et arrête:

1) En ayant omis de prendre les mesures nécessaires pour se conformer aux exigences de l-�annexe I de la directive 80/778/CEE du Conseil, du 15 juillet 1980, relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine, la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 7, paragraphe 6, et 19 de cette directive.

2) La République portugaise est condamnée aux dépens.

Signatures

* Langue de procédure: le portugais.