Mensch und Natur v Freistaat Bayern (Principles of Community law) French Text [2010] EUECJ C-327/09 (23 November 2010)

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[demande de décision préjudicielle formée par le Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Allemagne)]

«Règlement (CE) nº 258/97 – Nouvel aliment et nouvel ingrédient alimentaire – ‘Stevia rebaudiana Bertoni: plantes et feuilles séchées’ – Demande d’autorisation – Rejet – Décision de la Commission adressée à un particulier – Effet à l’égard d’une personne autre que le destinataire»

1. La demande de décision préjudicielle du Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (cour d’appel administrative du Land de Bavière) (Allemagne) concerne en substance le système établi par le règlement (CE) nº 258/97 du Parlement européen et du Conseil, du 27 janvier 1997, relatif aux nouveaux aliments et aux nouveaux ingrédients alimentaires (2), ainsi que la décision 2000/196/CE de la Commission, du 22 février 2000, relative au refus d’autorisation de mise sur le marché de «Stevia rebaudiana Bertoni: plantes et feuilles séchées» en tant que nouvel aliment ou nouvel ingrédient alimentaire conformément au règlement (CE) nº 258/97 du Parlement européen et du Conseil (3).

2. Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Mensch und Natur AG (ci-après la «société Mensch und Natur») au Freistaat Bayern (Land de Bavière) au sujet de l’interdiction de la mise sur le marché, en Allemagne, de certains produits commercialisés par ladite société au motif que la composition de ces produits contenait du «Stevia rebaudiana Bertoni: plantes et feuilles séchées» (ci-après le «stevia»), à l’égard duquel la Commission des Communautés européennes a constaté, par la décision 2000/196, dont la société Mensch und Natur n’était pas destinataire, qu’il était un nouvel aliment et qu’il ne pouvait pas être mis sur le marché communautaire, comme il ne remplissait pas les conditions prévues par le règlement nº 258/97.

3. Dans les observations présentées dans cette affaire, aucune partie ne conteste qu’une décision de la Commission est dépourvue de portée générale et ne lie donc en principe que les destinataires. La problématique dont est saisie la Cour porte sur les effets juridiques que le règlement nº 258/97 et les décisions de la Commission prises en application de celui-ci produisent à l’égard des autorités administratives et juridictionnelles des États membres.

4. Aux termes de l’article 249, premier alinéa, CE, «[p]our l’accomplissement de leur mission et dans les conditions prévues au présent traité, le Parlement européen conjointement avec le Conseil, le Conseil et la Commission […] prennent des décisions […]». Selon le quatrième alinéa de cet article, «[l]a décision est obligatoire dans tous ses éléments pour les destinataires qu’elle désigne» (4).

5. Les premier et deuxième considérants du règlement nº 258/97 sont libellés comme suit:

«(1) considérant que les différences entre les législations nationales en matière de nouveaux aliments ou de nouveaux ingrédients alimentaires peuvent entraver la libre circulation des denrées alimentaires; qu’elles peuvent créer des conditions de concurrence déloyale affectant directement le fonctionnement du marché intérieur;

(2) considérant que, afin de protéger la santé publique, il est nécessaire de s’assurer que les nouveaux aliments et les nouveaux ingrédients alimentaires font l’objet d’une évaluation d’innocuité unique suivant une procédure communautaire avant d’être mis sur le marché dans la Communauté».

e) les aliments et ingrédients alimentaires composés de végétaux ou isolés à partir de ceux-ci et les ingrédients alimentaires isolés à partir d’animaux, à l’exception des aliments et des ingrédients alimentaires obtenus par des pratiques de multiplication ou de reproduction traditionnelles et dont les antécédents sont sûrs en ce qui concerne l’utilisation en tant que denrées alimentaires;

– différer des aliments et ingrédients alimentaires qu’ils sont destinés à remplacer à un point tel que leur consommation normale impliquerait des inconvénients nutritionnels pour le consommateur.»

8. La procédure d’autorisation de mise sur le marché des produits relevant du champ d’application du règlement comporte, entre autres, les étapes suivantes, prévues aux articles 4, 6 et 7 du règlement nº 258/97:

– qu’il peut procéder à la mise sur le marché de l’aliment ou de l’ingrédient alimentaire, lorsque l’évaluation complémentaire visée à l’article 6, paragraphe 3, n’est pas requise et qu’aucune objection motivée n’a été formulée conformément à l’article 6, paragraphe 4,

– que, conformément à l’article 7, une décision d’autorisation est nécessaire.

– les conditions d’utilisation de l’aliment ou de l’ingrédient alimentaire,

– la dénomination de l’aliment ou de l’ingrédient alimentaire, ainsi que sa spécification,

– les exigences spécifiques en matière d’étiquetage visées à l’article 8.

4. a) La Commission arrête les mesures envisagées lorsqu’elles sont conformes à l’avis du comité.

«(1) Le premier rapport d’évaluation établi par les autorités belges compétentes conclut que, sur la base des informations fournies, le produit ne devrait pas obtenir l’autorisation à être mis sur le marché.

(2) En réponse au premier rapport d’évaluation, le demandeur a transmis une documentation complémentaire à la Commission qui a porté ces informations à la connaissance des États membres et du comité scientifique de l’alimentation humaine.

(3) Une évaluation complémentaire a été effectuée conformément à l’article 7 du règlement. Le comité scientifique de l’alimentation humaine a émis, le 17 juin 1999, un avis qui confirme pour l’essentiel le premier rapport d’évaluation.

(4) Stevia rebaudiana Bertoni, plantes et feuilles séchées, est un nouvel aliment au sens du règlement (CE) nº 258/97 et comme il n’a pas été démontré que le produit est conforme aux critères définis à l’article 3, paragraphe 1, du règlement, il ne sera pas mis sur le marché communautaire.

(5) Les mesures prévues par la présente décision sont conformes à l’avis du comité permanent des denrées alimentaires.»

13. L’intitulé de la décision 2000/196 est suivi de la mention «Le texte en langue néerlandaise est le seul faisant foi».

14. Selon l’article 2, paragraphe 1, point 1, de la loi du Land de Bavière relative à la surveillance des aliments (Bayerisches Lebensmittelüberwachungsgesetz) du 11 novembre 1997 (5), les autorités peuvent, dans l’exercice de leurs missions, prendre des décisions individuelles afin de prévenir ou d’empêcher des violations des dispositions de la législation sur les denrées alimentaires.

15. L’article 3, paragraphe 1, du règlement relatif aux nouveaux aliments et ingrédients alimentaires (Neuartige Lebensmittel- und Lebensmittelzutaten-Verordnung) (6) prévoit que les aliments et ingrédients alimentaires au sens de l’article 1^er, paragraphe 2, du règlement nº 258/97 ne peuvent pas être mis sur le marché par le responsable de la commercialisation en l’absence d’un agrément délivré dans le cadre des procédures visées à l’article 3, paragraphe 2, dudit règlement.

III – Les faits de l’affaire au principal et les questions préjudicielles

16. Il ressort de la demande de décision préjudicielle que la société Mensch und Natur produit et commercialise différentes sortes de thé. Dans certaines sortes de thé, des extraits de feuilles de stevia, originaires d’Amérique du Sud, sont utilisés comme édulcorant.

17. Dans sa décision 2000/196, la Commission a décidé que le stevia ne pouvait pas être mis sur le marché communautaire en tant qu’aliment ou ingrédient alimentaire. Cette décision à été prise à la suite de la demande présentée par le professeur Geuns, qui en est le destinataire.

18. Par décision du 8 avril 2003 adressée à la société Mensch und Natur, le Landratsamt Bad Tölz-Wolfratshausen (services administratifs de la circonscription de Bad Tölz-Wolfratshausen) a interdit la commercialisation de plusieurs sortes de thé, sous peine d’une amende administrative de 500 euros.

19. Ce Landratsamt a constaté dans sa décision du 8 avril 2003 que l’autorisation du stevia en tant que nouvel aliment avait été rejetée par la décision 2000/196 et que cette décision obligeait tous les États membres à en interdire la commercialisation. Il a relevé que la société Mensch und Natur n’avait pas démontré que, avant l’entrée en vigueur du règlement nº 258/97, intervenue le 15 mai 1997, des quantités non négligeables des sortes de thé en cause avaient déjà été commercialisées dans la Communauté pour la consommation humaine.

20. La société Mensch und Natur a introduit un recours contre la décision du 8 avril 2003 devant le Bayerisches Verwaltungsgericht München (tribunal administratif de Munich), en soutenant que les produits contenant du stevia avaient été développés dès le début des années 1990 par ses prédécesseurs et que, dès avant le 15 mai 1997, ces produits avaient été commercialisés par centaines de milliers dans la Communauté par le biais de la vente par correspondance et des commerces de produits naturels. Par ailleurs, la société Mensch und Natur a conclu que la décision 2000/196 n’avait aucun effet contraignant à son égard.

21. Le Bayerisches Verwaltungsgericht München a fait droit à ce recours par jugement du 13 mai 2004.

22. Le Freistaat Bayern a interjeté appel de ce jugement devant le Bayerischer Verwaltungsgerichtshof.

23. Estimant nécessaire d’obtenir certains éclaircissements sur l’interprétation du droit de l’Union pour se prononcer, cette dernière juridiction a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

«1) L’article 249, quatrième alinéa, CE s’oppose-t-il à une interprétation selon laquelle une décision de la Commission qui, d’après son libellé, ne s’adresse qu’à une personne déterminée est également contraignante pour d’autres entreprises qui, vu le sens et l’objectif de la décision, doivent être traitées de la même manière?

2) Faut-il considérer que la décision [2000/196], dont l’article 1^er s’oppose à la mise sur le marché communautaire du [stevia] en tant qu’aliment ou ingrédient alimentaire, est également contraignante pour [la société Mensch und Natur] qui [le] commercialise actuellement dans la Communauté?»

24. Il convient de rappeler que le règlement nº 258/97 se caractérise par une double finalité consistant à assurer le fonctionnement du marché intérieur des nouveaux aliments et à protéger la santé publique contre les risques que ceux-ci peuvent générer (7).

25. En effet, ledit règlement vise à établir au sein de la Communauté des standards communs dans le domaine des nouveaux aliments et des nouveaux ingrédients alimentaires qui se traduisent, notamment, ainsi qu’il ressort de son deuxième considérant, par l’instauration d’une évaluation d’innocuité unique de ceux-ci suivant une procédure communautaire avant leur mise sur le marché communautaire (8).

26. La mise sur le marché d’un nouvel aliment ou d’un nouvel ingrédient alimentaire, tel que défini à l’article 1^er, paragraphe 2, du règlement n^o 258/97, nécessite soit une autorisation, soit une décision adressée au demandeur sur l’absence de nécessité d’une autorisation. À cette fin, la personne responsable de la mise sur le marché dans la Communauté soumet une demande à l’État membre dans lequel le produit doit être mis sur le marché pour la première fois. Elle transmet, en même temps, une copie de la demande à la Commission.

27. Une évaluation initiale est effectuée conformément à l’article 6 du règlement nº 258/97. À l’issue de la procédure visée à l’article 6, paragraphe 4, l’État membre informe sans délai le demandeur:

– que, conformément à l’article 7, une décision d’autorisation est nécessaire.

28. Une notification peut aboutir soit à une décision nationale, soit à une décision de la Commission, selon le cas.

29. Dans le système actuel, toute décision autorisant ou interdisant un nouvel aliment ou un nouvel ingrédient alimentaire est une décision individuelle, prise, selon le cas, par l’État membre ou par la Commission. En outre, il me semble que la décision est prise sur la base des informations contenues dans le dossier fourni par le demandeur, sans que les tiers intéressés soient invités à présenter des observations.

30. Après examen du renvoi préjudiciel et des observations présentées, j’estime qu’il n’y a pas lieu de procéder à une analyse approfondie de la portée de la notion de décision au sens de l’article 249, quatrième alinéa, CE pour apporter une réponse utile aux questions préjudicielles. Les éléments de réponse se dégagent de l’analyse du système de contrôle de mise sur le marché prévu par le règlement n° 258/97.

31. Les deux questions préjudicielles peuvent être regroupées. En substance, la juridiction de renvoi cherche à savoir si une décision de la Commission, telle que celle du 22 février 2000, prise dans le cadre du règlement n° 258/97 et relative à un refus d’autorisation de mise sur le marché, fait obstacle à ce que l’autorité d’un État membre examine dans une procédure administrative ou juridictionnelle postérieure si l’aliment ou l’ingrédient alimentaire faisant l’objet de ladite décision individuelle a été mis sur le marché avant l’entrée en vigueur du règlement dans une mesure non négligeable par une autre personne, et ce pour établir si l’aliment ou l’ingrédient alimentaire entre ou non dans le champ d’application dudit règlement.

32. Selon le régime établi par le règlement nº 258/97, la mise sur le marché des aliments définis à l’article 1^er, paragraphe 2, doit faire l’objet d’une autorisation préalable en vertu de l’article 4, paragraphe 1. En réalité, cette obligation de notification et de demande d’autorisation correspond à une interdiction implicite de mettre sur le marché un nouvel aliment ou un nouvel ingrédient alimentaire sans autorisation.

33. Actuellement, une interdiction explicite de mise sur le marché des nouveaux aliments ou des nouveaux ingrédients alimentaires sans autorisation n’est pas prévue par le règlement nº 258/97 lui-même, mais plutôt par les législations nationales fixant les modalités de son application (9). Je relève qu’un futur système proposé par la Commission introduirait une telle interdiction (10).

34. Deux constats s’imposent. D’une part, si un aliment ou un ingrédient alimentaire n’entre pas dans le champ d’application du règlement nº 258/97 (par exemple parce que sa consommation humaine a été non négligeable avant l’entrée en vigueur dudit règlement) (11), aucune notification ni aucune autorisation ne sont nécessaires en vertu de ce règlement. D’autre part, si un aliment ou un ingrédient alimentaire correspond à la définition du règlement nº 258/97, il ne peut pas être mis sur le marché sans une autorisation ou une décision constatant l’absence de besoin d’autorisation (12).

35. Une demande d’autorisation peut aboutir à une décision administrative qui accorde ou rejette l’autorisation demandée. Si l’autorisation n’est pas accordée, la règle générale prévue par le règlement nº 258/97 s’applique, à savoir l’interdiction de mettre sur le marché un produit relevant dudit règlement. En outre, il importe peu de savoir si la Commission a pris une décision positive ou négative à la suite d’une demande d’autorisation concernant le même aliment ou ingrédient alimentaire mais formée par un autre demandeur: la société Mensch und Natur aurait toujours besoin de saisir les autorités d’une demande d’autorisation propre en vertu du règlement nº 258/97.

36. Il en résulte que la situation juridique de la société Mensch und Natur ne change pas en fonction de la conclusion positive ou négative d’une décision de la Commission, adressée à une autre personne. En revanche, si la procédure prévue par le règlement nº 258/97 avait abouti à la constatation, par l’autorité nationale ou par la Commission, que le stevia n’était pas un nouvel aliment, la société Mensch und Natur aurait pu invoquer ce fait auprès de toute autorité nationale.

37. Il convient d’examiner ensuite quelles sont les questions qui ont été résolues par la décision de la Commission. En effet, comme c’est souvent le cas pour une décision administrative, elle établit une certaine description des faits et fixe les conséquences qui, vu le cadre réglementaire applicable, en découlent selon son appréciation.

38. La qualification du stevia en tant que nouvel aliment au sens du règlement nº 258/97 a été établie dans le quatrième considérant de la décision 2000/196.

39. C’est sur cette base que la Commission a examiné la demande de mise sur le marché du produit en question, et constaté que, en l’absence d’informations suffisantes concernant la sécurité, une autorisation en vertu du règlement ne pouvait être accordée (13).

40. L’effet juridique principal de la décision 2000/196 est l’absence de décision positive autorisant la mise sur le marché du produit en question. Le destinataire de ladite décision est donc toujours empêché de mettre le produit visé sur le marché en tant que nouvel aliment. La conséquence directe de cette absence de décision positive est que l’interdiction établie par le règlement nº 258/97 est maintenue intégralement pour le produit en question.

41. Toutefois, le fait que la Commission rejette la demande d’une personne n’empêche pas cette même personne de présenter une nouvelle demande. Il en va de même pour une demande introduite par une autre personne: une décision négative de la Commission ne tranche pas la question de façon définitive.

42. Toutes les parties s’accordent sur le fait que la décision de la Commission est une décision individuelle. Il est clair que, en vertu de l’article 249, quatrième alinéa, CE ainsi que du libellé même de la décision 2000/196, celle-ci n’est contraignante que pour son destinataire. Par cette décision, le demandeur s’est vu refuser une autorisation faisant exception à l’interdiction de mettre sur le marché un nouvel aliment ou un nouvel ingrédient alimentaire. Toutefois, la question est ici de savoir si cette décision peut néanmoins exercer des effets sur une autre personne et sur les autorités d’un État membre qui évaluent l’action de cette autre personne.

43. Lorsque la Commission prend une décision négative, les États membres sont tenus, sur la base du principe de loyauté, de veiller à ce que le produit faisant l’objet de cette décision négative ne soit pas mis sur le marché par le demandeur, c’est-à-dire par le destinataire de la décision. Il leur appartient en outre de veiller à ce que l’aliment concerné soit considéré comme non autorisé dans le cadre du contrôle des marchés alimentaires ainsi que lorsqu’une autorité nationale examine une éventuelle nouvelle notification concernant le même produit mais formée par un autre demandeur. Les autorités nationales doivent dûment prendre en compte la décision de la Commission comportant une telle constatation.

44. En revanche, si la Commission prenait une décision accordant l’autorisation à une personne, un nouvel aliment ou un nouvel ingrédient alimentaire substantiellement équivalent pourrait alors faire l’objet de nouvelles autorisations accordées à d’autres personnes selon la procédure simplifiée.

45. La société Mensch und Natur soutient toutefois que le stevia n’est pas un nouvel aliment ou un nouvel ingrédient alimentaire.

46. Dans la procédure administrative établie par le règlement nº 258/97, la partie demanderesse, les États membres et la Commission sont impliqués. Sauf erreur de ma part, les tiers n’y jouissent pas de droits procéduraux. Il n’est ni nécessaire ni possible de permettre à un tiers de présenter formellement des observations, et un tiers non directement concerné n’aura pas de droit de recours contre la décision de la Commission, dont il n’est pas destinataire.

47. Comme l’instrument adopté par la Commission est une décision et non un règlement, il s’ensuit que les autorités nationales ont le droit d’examiner si l’aliment ou l’ingrédient alimentaire faisant l’objet d’une demande ultérieure est bien nouveau. Il en va de même pour les procédures administratives et pénales visant le contrôle de mise sur le marché d’un aliment dont la qualification en tant que nouvel aliment est mise en doute. Cela vient de ce que l’autorité contraignante des constatations factuelles opérées par une autorité administrative se borne à la question qu’elle a examinée dans le cadre du processus de prise de décision individuelle engagé à la suite d’une demande.

48. Selon l’article 1^er, paragraphe 3, du règlement nº 258/97, il peut être déterminé, selon la procédure prévue à l’article 13, si un type d’aliment ou d’ingrédient relève du champ d’application du règlement, prévu à l’article 1^er, paragraphe 2, du règlement nº 258/97. Néanmoins, cette procédure ne peut être entamée par une personne privée.

49. La situation juridique qui résulte de ce processus est problématique pour le marché intérieur, d’autant que l’autorisation est donnée séparément pour chaque nouvel aliment ou nouvel ingrédient alimentaire et pour chaque demandeur. Il me semble que la Commission a discerné ces problèmes et que sa proposition, précitée, pourrait clarifier ce système. Par rapport au régime actuel, la Commission a notamment proposé que toute autorisation soit établie par un règlement et que l’autorisation ne soit nominative que dans certains cas exceptionnels. En outre, ce système suivrait une procédure d’autorisation uniforme qui s’applique déjà pour certaines autres substances.

50. De ce qui précède, je conclus que la décision 2000/196 de la Commission ne fait pas obstacle à ce que l’autorité d’un État membre examine lors d’une procédure administrative ou juridictionnelle si un aliment ou ingrédient alimentaire a été mis sur le marché avant le 15 mai 1997 dans une mesure non négligeable, afin d’établir si ce type de produit entre ou non dans le champ d’application du règlement nº 258/97.

51. Au vu de ce qui précède, je propose à la Cour de répondre comme suit aux questions préjudicielles posées par le Bayerischer Verwaltungsgerichtshof:

«Une décision de la Commission, telle que celle du 22 février 2000, relative au refus d’autorisation de mise sur le marché de ‘Stevia rebaudiana Bertoni: plantes et feuilles séchées’ en tant que nouvel aliment ou nouvel ingrédient alimentaire conformément au règlement (CE) nº 258/97 du Parlement européen et du Conseil, du 27 janvier 1997, relatif aux nouveaux aliments et aux nouveaux ingrédients alimentaires, qui est obligatoire dans tous ses éléments pour le destinataire qu’elle désigne, ne fait pas obstacle à ce que l’autorité d’un État membre examine dans une procédure administrative ou juridictionnelle postérieure si l’aliment ou l’ingrédient alimentaire faisant l’objet de ladite décision individuelle a été mis sur le marché par une autre personne avant l’entrée en vigueur dudit règlement dans une mesure non négligeable, afin d’établir si l’aliment ou l’ingrédient alimentaire entre ou non dans le champ d’application dudit règlement.»

4 – Dans la mesure où le litige au principal porte sur une décision nationale adoptée le 8 avril 2003, les références aux dispositions du traité CE suivent la numérotation applicable avant l’entrée en vigueur du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

5– GVBl. p. 738, dans sa version applicable jusqu’au 31 décembre 2002 [voir article 2 de la loi du 24 décembre 2002 (GVBl. p. 981)].

6 – Tel que publié le 14 février 2000 (BGBl. 2000 I, p. 123), et modifié en dernier lieu par la loi du 6 août 2002 (BGBl. 2002 I, p. 3082, 3099).

7 – Voir, en ce sens, arrêt du 9 septembre 2003, Monsanto Agricoltura Italia e.a. (C-236/01, Rec. p. I-8105, point 74).

8 – Arrêt du 15 janvier 2009, M-K Europa (C-383/07, Rec. p. I-115, point 23).

9 – Voir Gerstberger, I., «The Proposal for a revised Novel Food Regulation – An Improvement for the Worse?», European Food and Feed Law Review, 2008, nº 4, p. 215.

10 – Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant les nouveaux aliments et modifiant le règlement (CE) nº [1331/2008] [COM(2007) 872 final].

11 – Voir arrêt du 9 juin 2005, HLH Warenvertrieb et Orthica (C-211/03, C-299/03 et C-316/03 à C-318/03, Rec. p. I-5141, point 88).

12 – L’article 1^er, paragraphe 3, du règlement nº 258/97 prévoit un mécanisme permettant de clarifier le champ d’application individuel. Or, selon la jurisprudence de la Cour, un particulier ne peut pas entamer cette procédure [voir, en ce sens, arrêt M-K Europa, précité (point 43)].

13 – Il n’y a apparemment que trois cas où la procédure au niveau communautaire s’est soldée par une décision de la Commission interdisant la mise sur le marché d’un produit en tant que nouvel aliment ou nouvel ingrédient alimentaire, dont celui du stevia qui fait l’objet de la décision 2000/196. Pour les deux autres cas, voir décision 2001/17/CE de la Commission, du 19 décembre 2000, relative au refus d’autorisation de mise sur le marché de «noix de nangaille» (Canarium indicum L.) en tant que nouvel aliment ou nouvel ingrédient alimentaire conformément au règlement (CE) nº 258/97 du Parlement européen et du Conseil (JO 2001, L 4, p. 35), et décision 2005/580/CE de la Commission, du 25 juillet 2005, relative au refus d’autorisation de mise sur le marché de la bétaïne en tant que nouvel aliment ou nouvel ingrédient alimentaire conformément au règlement (CE) nº 258/97 du Parlement européen et du Conseil (JO L 199, p. 89).

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