GLS (Commercial policy) French Text [2011] EUECJ C-338/10 (06 October 2011)

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[demande de décision préjudicielle formée par le Finanzgericht Hamburg (Allemagne)]

«Règlement instituant un droit antidumping sur les importations de certains agrumes préparés ou conservés originaires de Chine – Validité – Détermination de la valeur normale – Pays exportateur ne pratiquant pas une économie de marché – Obligation de la Commission de faire preuve de diligence afin de déterminer la valeur normale sur la base du prix d’un produit similaire dans un pays tiers à économie de marché»

1. Le Finanzgericht Hamburg (Allemagne) demande à la Cour de statuer sur la validité de deux règlements (2) en application desquels une société allemande, qui importe dans la Communauté européenne des conserves de mandarines et d’autres agrumes voisins en provenance de Chine, s’est vue imposer des droits antidumping provisoires, puis définitifs.

2. La juridiction de renvoi doute de la légalité de ces règlements au motif que les institutions communautaires auraient déterminé la valeur normale du produit en cause sur la base des prix payés pour un produit similaire dans la Communauté sans respecter les exigences du règlement (CE) n° 384/96 du Conseil (3).

3. Ainsi, selon le règlement de base, la valeur normale d’un produit importé en provenance d’un pays qui ne pratique pas une économie de marché ne peut être déterminée à partir des prix pratiqués dans la Communauté que s’il n’est pas possible de se référer à la valeur d’un produit similaire sur le marché d’un autre pays tiers pratiquant une économie de marché, ou à partir d’un tel pays à destination d’un autre État.

4. La juridiction de renvoi invite donc la Cour à vérifier si les institutions communautaires ont fait preuve de toute la diligence requise avant de se fonder sur les prix pratiqués dans la Communauté et d’appliquer ainsi cette méthode de calcul subsidiaire.

5. Elle indique avoir des interrogations sur ce point parce que ces institutions ont employé ladite méthode simplement après avoir constaté que les deux sociétés thaïlandaises interrogées au cours de l’enquête n’avaient pas répondu aux questionnaires qui leur avaient été adressés, sans procéder à d’autres investigations en Thaïlande ni chercher un autre pays tiers analogue, alors qu’une partie aurait signalé, pendant cette enquête, qu’un produit similaire était fabriqué au Japon.

6. La présente procédure préjudicielle devrait ainsi permettre à la Cour d’apporter des précisions sur les obligations de la Commission européenne lorsque celle-ci doit déterminer la valeur normale d’un produit importé d’un pays qui, comme la République populaire de Chine, n’a pas une économie de marché.

7. Dans ces conclusions, nous commencerons par indiquer que le présent renvoi préjudiciel en appréciation de validité n’est recevable qu’à l’encontre du règlement n° 1355/2008, instituant un droit antidumping définitif.

8. Nous indiquerons, ensuite, que, si, dans le cadre de la procédure d’enquête antidumping prévue par ce règlement, la Commission est tenue de respecter des délais et les parties sont invitées à faire valoir leurs observations, en particulier sur la base de calcul de la valeur normale que cette institution envisage de retenir, il n’en demeure pas moins que cette dernière, conformément au règlement de base, est tenue de faire preuve de diligence dans la recherche d’un pays tiers ayant une économie de marché, susceptible d’être pris en considération pour le calcul de cette valeur normale.

9. Nous exposerons que, lorsque les données d’Eurostat disponibles au moment de l’ouverture de l’enquête font apparaître l’existence d’importations dans la Communauté de produits relevant de la même classification tarifaire que le produit visé dans la plainte et provenant d’un ou de plusieurs pays tiers pratiquant une économie de marché et que le volume de ces importations n’est pas manifestement insignifiant, il incombe à la Commission d’examiner d’office si la valeur normale du produit en cause peut être déterminée sur la base des prix pratiqués dans l’un ou l’autre de ces pays, ou à partir de l’un de ceux-ci. Nous ferons valoir que la Commission ne saurait valablement calculer cette valeur normale sur la base des prix payés pour un produit similaire dans la Communauté sans s’être efforcée de se fonder sur les prix dans ou à partir d’un pays tiers approprié ni exposer les motifs pour lesquels il lui a été impossible de le faire.

10. Nous en conclurons que le règlement n° 1355/2008 est entaché d’illégalité en ce qu’il ne ressort pas de ce règlement que les institutions communautaires ont fourni des efforts sérieux et suffisants afin de déterminer la valeur normale des conserves de mandarines et d’autres agrumes voisins sur la base des prix pratiqués dans ou à partir de l’un des pays tiers pratiquant une économie de marché, cités dans les statistiques d’Eurostat comme étant des pays en provenance desquels des produits relevant de la même classification tarifaire que le produit concerné ont été importés dans la Communauté en 2006 ou en 2007 dans des quantités qui ne sont pas manifestement insignifiantes.

11. Les règlements n^os 642/2008 et 1355/2008 ont été adoptés en application du règlement de base. Les dispositions de ce dernier règlement qui nous paraissent pertinentes dans la présente affaire concernent, d’une part, la détermination de la valeur normale et, d’autre part, le déroulement de la procédure.

12. Il ressort des deuxième, troisième et cinquième considérants du règlement de base que celui-ci vise à transposer, dans toute la mesure du possible, les obligations découlant de l’article VI de l’accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) et de l’accord relatif à la mise en œuvre de cet article.

13. Le règlement de base habilite le Conseil de l’Union européenne et la Commission à soumettre à une taxe les importations dans la Communauté d’un produit qui fait l’objet d’un dumping lorsque ce dumping cause un préjudice à une industrie communautaire. Un produit fait l’objet d’un dumping lorsqu’il est mis en vente dans la Communauté à un prix inférieur à sa valeur normale.

14. Le règlement de base prévoit les modalités de calcul de cette valeur normale selon que le pays tiers d’où est importé le produit en cause pratique ou non une économie de marché.

15. Lorsque tel est le cas, ladite valeur est basée, en principe, sur les prix payés ou à payer pour ce produit ou un produit similaire dans ce pays, au cours d’opérations commerciales normales, par des acheteurs indépendants. Le règlement de base prévoit, ensuite, d’autres modes de calcul si cette première méthode n’est pas applicable, ce qui est le cas, par exemple, lorsque, dans ledit pays, le produit concerné ni aucun produit similaire ne sont commercialisés, ou le sont en quantité insuffisante pour permettre une comparaison valable, ou encore lorsque les opérations commerciales sont effectuées entre des parties associées.

16. Lorsque le pays exportateur ne pratique pas une économie de marché, les méthodes de calcul applicables sont prévues à l’article 2, paragraphe 7, sous a), du règlement de base, qui est rédigé comme suit:

17. En outre, aux termes de l’article 18, paragraphe 5, du règlement de base, si, en cas de défaut de coopération d’une partie intéressée, les conclusions, y compris celles qui concernent la valeur normale, sont fondées sur les données disponibles, notamment sur les renseignements fournis dans la plainte, il faut, lorsque cela est possible et compte tenu des délais impartis pour l’enquête, vérifier ces renseignements par référence à d’autres sources indépendantes disponibles telles que les listes de prix publiées, les statistiques d’importation officielles et les relevés douaniers.

18. Enfin, aux termes de l’article 1^er, paragraphe 4, du règlement de base, il convient d’entendre par «produit similaire» un produit identique, c’est-à-dire semblable à tous égards au produit considéré, ou, en l’absence d’un tel produit, un autre produit qui, bien qu’il ne lui soit pas semblable à tous égards, présente des caractéristiques ressemblant étroitement à celles du produit considéré.

19. Selon l’article 5, paragraphes 1 à 4, du règlement de base, la procédure est ouverte sur le fondement d’une plainte qui, pour être recevable, doit contenir différentes informations et émaner de producteurs communautaires représentant une part significative de la production européenne.

20. En vertu de l’article 5, paragraphe 9, du règlement de base, la Commission dispose d’un délai de 45 jours à compter du dépôt de la plainte pour décider d’ouvrir ou non une enquête. En cas d’ouverture, elle doit faire paraître un avis dans le Journal officiel de l’Union européenne dans lequel, notamment, elle doit indiquer le produit ainsi que les pays concernés et fixer le délai dans lequel les parties intéressées peuvent se faire connaître, communiquer des informations et demander à être entendues.

21. Selon l’article 6, paragraphes 1 et 2, du règlement de base, l’enquête porte simultanément sur l’existence d’une pratique de dumping et celle d’un préjudice. La Commission doit fixer une période d’enquête d’une durée de six mois au moins, immédiatement antérieure à l’ouverture de la procédure. Les destinataires de questionnaires disposent d’un délai d’au moins trente jours pour y répondre, qui peut être prorogé.

22. En vertu de l’article 6, paragraphes 3 et 4, du règlement de base, la Commission peut demander aux États membres de lui fournir des renseignements et d’effectuer toutes les vérifications et tous les contrôles nécessaires.

23. Conformément à l’article 6, paragraphe 5, du règlement de base, les parties qui se sont fait connaître à la suite de la publication de l’avis d’ouverture d’enquête dans le délai imparti sont entendues si elles ont démontré être réellement intéressées et s’il existe des raisons particulières de les entendre.

24. L’article 6, paragraphe 6, du règlement de base prévoit, en outre, qu’une confrontation peut être organisée entre les importateurs, les exportateurs, les représentants du gouvernement du pays exportateur, les plaignants et les parties ayant des intérêts contraires, sans que l’absence de l’une de ces parties puisse être préjudiciable à sa cause. Aux termes de l’article 6, paragraphe 6, dernière phrase, du règlement de base, les renseignements fournis en vertu de ce paragraphe sont pris en compte dans la mesure où ils sont confirmés ultérieurement par écrit.

25. L’article 6, paragraphe 8, du règlement de base dispose que l’exactitude des renseignements fournis par des parties intéressées et sur lesquels les conclusions sont fondées doit être vérifiée dans la mesure du possible.

26. En application de l’article 6, paragraphe 9, du règlement de base, une enquête est terminée, si possible, dans le délai d’un an et, en tout état de cause, dans un délai de quinze mois suivant son ouverture.

27. L’article 7 du règlement de base prévoit que des droits provisoires peuvent être imposés dans les conditions qu’il détermine, au plus tôt soixante jours et au plus tard neuf mois à compter de l’ouverture de la procédure, pour une durée de neuf mois au plus.

28. En vertu de l’article 9, paragraphe 4, du règlement de base, lorsqu’il ressort de la constatation définitive des faits qu’il y a dumping et préjudice et que l’intérêt de la Communauté le justifie, un droit antidumping définitif est imposé par le Conseil, statuant sur proposition de la Commission présentée après consultation d’un comité consultatif. Cette disposition prévoit également que le montant du droit antidumping ne doit pas excéder la marge de dumping établie et qu’il doit être inférieur à cette marge si ce droit moindre suffit à éliminer le préjudice causé à l’industrie communautaire.

29. À la suite d’une plainte déposée le 6 septembre 2007 par la fédération espagnole des associations de l’industrie des conserves végétales, la Commission, suivant l’avis publié au Journal officiel de l’Union européenne du 20 octobre 2007 (4), a décidé d’ouvrir une procédure antidumping concernant les importations d’agrumes préparés ou conservés, tels que des mandarines, originaires de Chine.

30. Au point 5.1, sous d), de cet avis, la Commission indiquait que, en l’absence de production du produit concerné en dehors de la Communauté et de Chine, elle prévoyait de fonder la valeur normale, conformément à l’article 2, paragraphe 7, sous a), du règlement de base, sur toute autre base raisonnable, c’est-à-dire les prix effectivement payés ou à payer dans la Communauté pour le produit similaire. Elle invitait les parties intéressées à présenter leurs commentaires sur la pertinence de ce choix dans les dix jours de la publication dudit avis au Journal officiel de l’Union européenne.

31. La période d’enquête a été fixée du 1^er octobre 2006 au 30 septembre 2007.

32. Le 4 juillet 2008, la Commission a adopté le règlement n° 642/2008. Les quarantième à quarante-deuxième considérants de ce règlement sont rédigés comme suit:

«(40) Selon les informations contenues dans la plainte, le produit concerné n’est pas fabriqué en quantités importantes en dehors de la Communauté et du pays concerné. Il a dès lors été proposé dans l’avis d’ouverture de fonder la valeur normale sur toute autre base raisonnable, à savoir les prix effectivement payés ou à payer dans la Communauté pour le produit similaire. Les parties intéressées ont été invitées à communiquer leurs observations à ce sujet. La Commission elle-même a continué à rechercher des pays analogues potentiels après la publication de l’avis d’ouverture. Elle a sollicité la coopération de deux sociétés thaïlandaises. L’une de celles-ci avait initialement accepté de coopérer à l’enquête, mais n’a pas répondu au questionnaire ultérieurement. L’autre société n’a pas réagi du tout.

(41) Deux producteurs-exportateurs du pays concerné et une association d’importateurs et de grossistes ont marqué leur désaccord quant à la méthode consistant à fonder la valeur normale sur les prix payés ou à payer dans la Communauté, mais n’ont proposé aucune autre solution conforme au règlement de base.

(42) Compte tenu de ce qui précède, il a été décidé provisoirement de déterminer la valeur normale pour tous les producteurs-exportateurs de l’échantillon sur toute autre base raisonnable, en l’occurrence les prix effectivement payés ou à payer dans la Communauté pour le produit similaire, conformément à l’article 2, paragraphe 7, point a), du règlement de base.»

33. Le 18 décembre 2008, le Conseil a adopté le règlement n° 1355/2008. Il est énoncé, au dix-septième considérant de ce règlement:

34. À son article 1^er, paragraphe 1, le règlement n° 1355/2008 dispose qu’il est institué un droit antidumping définitif sur les importations de mandarines (y compris les tangerines et les satsumas), clémentines, wilkings et autres hybrides similaires d’agrumes, préparés ou conservés, sans addition d’alcool, avec ou sans addition de sucre ou d’autres édulcorants, tels que définis sous la position 2008 de la nomenclature combinée (ci-après «NC»), originaires de Chine, relevant des codes NC 2008 30 55, 2008 30 75 et ex 2008 30 90.

35. À son article 1^er, paragraphe 2, ce règlement fixe en euros par tonne de produit le montant dû par chacune des sociétés qu’il cite et à 531,20 euros par tonne de produit le droit dû par toutes les autres sociétés.

36. À son article 3, paragraphe 1, il énonce que les montants déposés au titre du droit antidumping provisoire institué par le règlement n° 642/2008 sont définitivement perçus au taux du droit provisoire.

II – Le cadre factuel, la question préjudicielle et la procédure devant la Cour

37. Grünwald Logistik Service GmbH (GLS) (5) a importé dans la Communauté des conserves de mandarines et d’autres agrumes voisins originaires de Chine relevant du code NC 2008 30 55, pour lesquelles elle a dû acquitter des droits provisoires sous la forme d’une garantie d’un montant de 5 311,92 euros. Ce droit provisoire a, ensuite, été perçu comme droit définitif.

38. Sa réclamation contre l’imposition de ces droits ayant été rejetée, GLS a formé un recours devant le Finanzgericht Hamburg.

39. À l’appui de son recours, elle a fait valoir que le règlement n° 1355/2008 est entaché d’illégalité aux motifs que la Commission n’a pas accompli des efforts suffisants pour obtenir du Royaume de Thaïlande les données nécessaires à la détermination de la valeur normale et ne s’est nullement préoccupée de trouver un autre pays analogue, conformément à l’article 2, paragraphe 7, sous a), du règlement de base, et cela alors qu’une partie lui avait indiqué qu’un produit similaire était fabriqué au Japon.

40. La juridiction de renvoi indique que la solution du litige dont elle est saisie dépend du point de savoir si les règlements n^os 642/2008 et 1355/2008 sont valides. Elle expose que, eu égard aux considérations qui précèdent, elle nourrit des doutes significatifs quant à la question de savoir si les efforts entrepris par la Commission afin de trouver un pays tiers approprié sont conformes aux exigences du règlement de base.

41. Le Finanzgericht Hamburg a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:

42. À la suite de la notification de cette décision par le greffier de la Cour conformément à l’article 23 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, des observations écrites ont été déposées par GLS, le Conseil et la Commission.

43. Au vu des indications fournies par la juridiction de renvoi et de ces observations écrites, la Cour, par ordonnance du 15 juin 2011, a demandé à la Commission de produire dans un délai de trois semaines à compter de la notification de ladite ordonnance:

– le procès-verbal de l’audition qui s’est tenue à la Commission le 19 décembre 2007 ainsi que toutes les observations soumises postérieurement à cette audition qui n’ont pas déjà été transmises à la Cour, et

– les statistiques d’Eurostat, pour les années 2005 à 2008, qui étaient disponibles le 18 décembre 2008, relatives aux importations dans la Communauté des produits relevant des codes NC 2008 30 55, 2008 30 75 et ex 2008 30 90, faisant apparaître les pays exportateurs.

44. Ces documents ont été produits dans le délai imparti. Il ressort des statistiques d’Eurostat qui étaient disponibles à la fin des années 2006 et 2007 que des produits relevant des codes NC 2008 30 55, 2008 30 75 et 2008 30 90 ont été importés dans la Communauté en provenance de plusieurs pays tiers à économie de marché dans les quantités suivantes, exprimées en tonnes:

45. La juridiction de renvoi demande à la Cour de statuer sur la validité du règlement n° 642/2008 et sur celle du règlement n° 1355/2008. Avant d’examiner l’affaire au fond, il importe de faire les remarques suivantes sur la recevabilité de cette demande préjudicielle.

46. Ainsi que le Conseil et la Commission l’ont fait valoir, la présente procédure, à notre avis, est recevable uniquement en ce qu’elle concerne le règlement n° 1355/2008.

47. En effet, il est admis que, dans une procédure antidumping, lorsque les droits provisoires ont été perçus en vertu du règlement instituant un droit définitif, les opérateurs économiques n’ont plus d’intérêt à contester la légalité du règlement instituant un droit provisoire parce qu’il a été remplacé par le règlement instituant un droit définitif (6).

48. Dans la présente affaire, il ressort des indications fournies par la juridiction de renvoi que les droits antidumping provisoires d’un montant de 5 311,92 euros imposés à GLS ont été perçus intégralement par les autorités douanières nationales en tant que droits définitifs. Il en résulte également que la juridiction de renvoi est saisie d’un recours formé par GLS visant à l’annulation de la décision de ces autorités ayant pour effet de lui imposer le paiement de ces droits antidumping définitifs, mis à sa charge en application du règlement n° 1355/2008.

49. Conformément à la jurisprudence susmentionnée, GLS n’a plus d’intérêt à contester la légalité du règlement n° 642/2008.

50. En revanche, il n’est pas contesté et il ne paraît pas contestable que GLS est recevable à contester la légalité du règlement n° 1355/2008 par voie d’exception devant le juge national.

51. En effet, il ne ressort pas des éléments du dossier que GLS devrait être considérée comme directement et individuellement concernée par ce règlement et, partant, qu’elle aurait été en droit d’en demander l’annulation devant le Tribunal de l’Union européenne. En particulier, il n’en résulte pas et il n’est pas soutenu que GLS serait l’importateur associé de l’une des sociétés citées nommément par le règlement n° 1355/2008 et dont les prix de revente du produit en cause auraient été à la base de la construction du prix à l’exportation retenu par ce règlement pour établir les marges de dumping concernant cette société (7).

52. Conformément à la jurisprudence, un règlement instituant un droit antidumping concerne un importateur tel que GLS non pas en raison de certaines qualités qui lui seraient particulières ou d’une situation de fait qui le caractérise par rapport à toute autre personne, mais en raison de sa seule qualité objective d’importateur des produits visés, au même titre que tout autre opérateur se trouvant, actuellement ou potentiellement, dans une situation identique (8).

53. Au vu de ces considérations, nous proposons à la Cour d’examiner le présent renvoi préjudiciel en contrôle de validité uniquement en ce qui concerne le règlement n° 1355/2008.

54. Ainsi que le Conseil et la Commission l’ont fait valoir dans leurs observations écrites, la question posée par la juridiction de renvoi mérite d’être reformulée. Ces institutions ont, toutefois, des divergences en ce qui concerne la formulation à retenir, qui reflètent leur différence de compréhension de la décision de renvoi quant aux motifs pour lesquels la légalité du règlement n° 1355/2008 est mise en doute.

55. Ainsi, la Commission estime que la juridiction de renvoi n’envisage que les deux motifs d’annulation suivants, d’une part, cette institution n’a pas entrepris d’autres démarches à l’égard des deux fabricants thaïlandais auxquels elle s’était adressée et, d’autre part, elle n’a pas examiné si le Japon pouvait constituer un pays tiers approprié.

56. De même que GLS et le Conseil, nous ne partageons pas cette lecture restrictive de la décision de renvoi. La juridiction de renvoi y expose clairement, selon nous, que ses doutes se fondent plus largement sur l’allégation de GLS selon laquelle les institutions communautaires n’auraient pas accompli des efforts suffisants afin de trouver un pays tiers approprié.

57. Nous proposons donc à la Cour de comprendre la question préjudicielle en ce sens que la juridiction de renvoi demande, en substance, si le règlement n° 1355/2008 est invalide au motif que la Commission a déterminé la valeur normale du produit en cause sur la base des prix payés ou à payer dans la Communauté pour le produit similaire sans avoir accompli des efforts sérieux et suffisants afin de fixer cette valeur à partir des prix en vigueur dans un pays tiers approprié, en méconnaissance des exigences visées à l’article 2, paragraphe 7, sous a), du règlement de base.

58. GLS soutient que la Cour doit répondre par l’affirmative à la question pour plusieurs motifs qui peuvent être résumés ainsi.

59. La Commission aurait violé les dispositions de l’article 2, paragraphe 7, sous a), du règlement de base en déterminant la valeur normale sur la base du prix payé dans la Communauté alors que cette méthode de calcul est subsidiaire et qu’il existait plusieurs pays tiers, tels que le Japon, susceptibles d’être retenus comme pays analogues.

60. Compte tenu de l’obligation énoncée à l’article 2, paragraphe 7, sous a), du règlement de base et de la jurisprudence (9), la Commission aurait dû chercher d’office s’il existait un pays tiers approprié en recourant à toutes les sources d’information à sa disposition, telles que les données d’Eurostat relatives aux importations.

61. Dans la présente affaire, ces données montraient qu’un produit similaire était fabriqué en Israël, aux Philippines et en Turquie. Cette institution aurait donc dû examiner si l’un de ces pays constituait un pays approprié. Par ailleurs, lors de l’audition du 19 décembre 2007, une partie aurait signalé l’existence de cette production au Japon.

62. De même, la Commission, avant de recourir aux prix pratiqués dans la Communauté, aurait dû rechercher si un produit ressemblant étroitement au produit concerné, conformément à la définition de la notion de «produit similaire» figurant à l’article 1^er, paragraphe 4, du règlement de base, était fabriqué dans des pays tiers pratiquant une économie de marché.

63. Cette institution ayant indiqué, dans le règlement n° 642/2008, que les produits relevant du code NC 2008 30 90, c’est-à-dire les préparations d’agrumes sans addition d’alcool ou de sucre, peuvent être considérés comme des produits similaires et ces produits étant fabriqués, notamment, en Israël, au Maroc, au Swaziland, en Turquie et aux États-Unis, elle aurait dû rechercher si des entreprises de ces pays étaient disposées à coopérer.

64. Enfin, la Commission n’aurait pas dû se limiter à l’envoi d’un seul questionnaire aux deux entreprises thaïlandaises et à déduire de leur absence de réponse l’impossibilité de déterminer la valeur normale à partir des prix pratiqués en Thaïlande.

65. À titre subsidiaire, GLS soutient que la valeur normale déterminée à partir des prix dans la Communauté a été évaluée incorrectement dans la mesure où la Commission n’a pas procédé aux ajustements nécessaires au regard des avantages dont bénéficient les producteurs-exportateurs chinois par rapport aux producteurs espagnols, en particulier en ce qui concerne l’accès aux matières premières et le processus de production. GLS souligne que, dans d’autres affaires, la Commission a procédé à de tels ajustements.

66. Elle fait valoir que, dans la présente affaire, cette institution aurait dû tenir compte du fait que le coût des matières premières est plus élevé de 45 % dans la Communauté qu’en Chine et que les coûts de production sont beaucoup plus élevés en Espagne à cause de l’utilisation de machines coûteuses qui sont inutilisées une bonne partie de l’année.

67. Le Conseil et la Commission contestent que le règlement examiné soit invalide et fondent leur position sur les arguments suivants.

68. La Commission expose qu’il était indiqué dans la plainte que seuls le Royaume d’Espagne et la République populaire de Chine fabriquaient des conserves de mandarines et que c’est la raison pour laquelle elle a mentionné dans l’avis d’ouverture d’enquête son intention de déterminer la valeur normale à partir des prix dans la Communauté.

69. Elle expose également avoir disposé d’informations selon lesquelles il existait aussi deux producteurs de conserves de mandarines en Thaïlande.

70. En ce qui concerne ses démarches vis-à-vis de ces deux producteurs, elle fait valoir qu’elle leur a écrit le 29 octobre 2007, que l’un n’a pas répondu et que l’autre a fait répondre une société européenne qui, par courrier du 5 décembre 2007, a demandé l’envoi du questionnaire sous forme électronique ainsi qu’une prolongation du délai pour y répondre. La Commission fait valoir avoir répondu aussitôt que le délai était prolongé jusqu’au 17 décembre 2007 et que, par lettre du 14 décembre 2007, cette société a indiqué ne pouvoir remplir le formulaire dans ce délai.

71. La Commission en conclut avoir fourni des efforts plus que suffisants vis-à-vis de ces fabricants thaïlandais.

72. En ce qui concerne le point de savoir si elle devait examiner la possibilité de retenir le Japon comme pays tiers approprié, la Commission commence par rappeler l’étendue des obligations que lui impose le règlement de base.

73. Elle fait valoir que ce règlement prévoit une procédure contradictoire, ouverte généralement à la suite d’une plainte. La Commission expose, ensuite, que, selon l’article 2, paragraphe 7, sous a), deuxième alinéa, dudit règlement, elle doit fonder ses décisions dans les délais impartis sur les informations fiables qui sont disponibles.

74. La Commission rappelle également que le pays tiers qu’elle envisage de retenir pour la détermination de la valeur normale est porté à la connaissance des parties et que celles-ci ont un délai de dix jours pour présenter leurs commentaires.

75. Enfin, elle souligne que, en vertu de la jurisprudence (10), elle dispose d’une large marge d’appréciation dans la détermination de la valeur normale. La Commission rappelle qu’il a été jugé qu’il ne saurait lui être reproché de ne pas s’être livrée à un examen approfondi d’autres pays de référence potentiels si les parties ne lui ont pas soumis des propositions en ce sens.

76. La Commission en conclut que, dans la présente affaire, elle n’avait aucune raison d’examiner si le Japon pouvait constituer un pays approprié parce qu’elle ne trouve pas trace de la déclaration de l’existence d’une production actuelle de conserves de mandarines dans ce pays lors de l’audition du 19 décembre 2007 et que, à supposer qu’une telle déclaration ait été faite, elle n’aurait pas été tenue d’entreprendre des recherches vis-à-vis dudit pays.

77. Selon la Commission, en effet, d’une part, le Japon ne lui avait pas été signalé comme pays de référence dans le délai de dix jours suivant la publication de l’avis d’ouverture de l’enquête et, d’autre part, en vertu de l’article 6, paragraphe 6, du règlement de base, les renseignements fournis lors d’une audition ne doivent être pris en considération que s’ils sont confirmés par écrit.

78. Le Conseil fonde sa position sur les mêmes arguments que ceux de la Commission et ajoute qu’ils n’avaient aucune raison de rechercher de leur propre initiative d’autres pays tiers appropriés parce que la Commission pouvait partir du principe que les parties intéressées connaissaient le marché et lui signaleraient les pays analogues possibles.

79. Nous sommes d’avis, comme GLS, que le règlement n° 1355/2008 a été pris en violation des dispositions de l’article 2, paragraphe 7, sous a), du règlement de base, en ce que les institutions communautaires, plus précisément la Commission, n’a pas accompli des efforts sérieux et suffisants afin de fixer la valeur normale du produit en cause à partir des prix en vigueur dans un pays tiers à économie de marché.

80. Préalablement à l’exposé des motifs pour lesquels nous estimons que la Commission a méconnu ses obligations dans la présente affaire, il nous semble utile de rappeler brièvement l’objet de la valeur normale dans la procédure antidumping ainsi que ses modalités de calcul.

a) L’objet de la valeur normale dans la procédure antidumping et ses modalités de calcul

81. En premier lieu, il importe de souligner que la valeur normale constitue une donnée très importante dans une procédure antidumping.

82. D’une part, en effet, elle permet de déterminer si un produit importé dans la Communauté fait ou non l’objet d’un dumping, puisque, selon l’article 1^er, paragraphe 2, du règlement de base, un produit est considéré comme faisant l’objet d’un dumping lorsque son prix à l’exportation dans la Communauté est inférieur à sa valeur normale.

83. D’autre part, elle permet d’évaluer le montant maximum du droit antidumping que la Communauté peut imposer à une entreprise, puisque, en vertu de l’article 9, paragraphe 4, du règlement de base, ce montant ne doit pas excéder la marge de dumping, laquelle correspond, schématiquement, à la différence entre la valeur normale et le prix à l’exportation, après que ces deux données ont fait l’objet des ajustements nécessaires afin d’être comparables.

84. Il s’ensuit que, à valeur constante du prix à l’exportation, plus la valeur normale est élevée, plus la marge de dumping et, partant, le montant maximum du droit antidumping pouvant être imposé aux entreprises exportatrices du produit concerné sont importants.

85. En second lieu, la valeur normale est une valeur objective. Elle est basée, en principe, ainsi qu’il résulte de l’article 2, paragraphe 1, du règlement de base, sur le prix payé pour le produit concerné dans le pays exportateur par des acheteurs indépendants au cours d’opérations commerciales normales, c’est-à-dire dans des conditions d’exercice idéal de la libre concurrence.

86. La difficulté tient au fait que, dans la réalité, ce prix n’existe pas toujours ou n’est pas toujours utilisable. Le règlement de base prévoit ainsi de façon détaillée différents modes de calcul visant à reconstituer ledit prix de la manière la plus raisonnable possible, sur la base soit des prix pratiqués dans le pays exportateur par des vendeurs d’un produit similaire, soit d’une reconstruction à partir des coûts de production dans ce pays, soit, enfin, des prix à l’exportation dans un pays tiers approprié.

87. Cependant, il convient, chaque fois que cela est possible, de se fonder sur les prix du produit concerné acquittés par des acheteurs indépendants dans le pays exportateur. La priorité de ce critère par rapport aux autres méthodes de calcul citées à l’article 2 du règlement de base découle, selon nous, de l’idée selon laquelle le meilleur procédé de détermination de la valeur normale est la constatation d’une réalité objective.

88. C’est la même idée qui, à notre avis, justifie la priorité exprimée à l’article 2, paragraphe 7, sous a), du règlement de base, dans les cas d’importations en provenance de pays n’ayant pas une économie de marché.

89. Dans ce cas de figure, il n’est pas possible de prendre en compte les prix pratiqués dans le pays exportateur parce que ces prix ne sont pas la résultante normale des forces qui doivent s’exercer sur ce marché (11). Le législateur communautaire devait donc choisir d’autres références. C’est ainsi qu’il a prévu que la valeur normale doit être fixée par priorité à partir des prix pratiqués dans un pays tiers à économie de marché, choisi d’une manière non déraisonnable ou, seulement si cela est impossible, sur toute autre base raisonnable, tels que le prix payé ou à payer dans la Communauté.

90. Cette priorité conférée aux prix d’un produit similaire dans un pays tiers choisi d’une manière raisonnable s’explique également, selon nous, par la volonté de privilégier la constatation d’une réalité objective qui, dans ce cas, soit la plus proche possible de la situation dans le pays exportateur. Le législateur communautaire a voulu ainsi que la Commission, chaque fois que cela est possible, détermine la valeur normale à partir des prix pratiqués dans un pays tiers qui présente le plus grand nombre de ressemblances avec le pays exportateur en ce qui concerne, notamment, les caractéristiques du produit, le volume des ventes, l’accès aux matières premières et à l’énergie, le processus de production et qui, à cause de ces similitudes, peut être considéré comme un pays analogue à celui-ci.

91. L’utilisation des prix d’un produit similaire dans la Communauté n’est donc prévue qu’à titre subsidiaire parce que ces prix peuvent être influencés par des facteurs tels que le coût de la main-d’œuvre et des matières premières, lesquels sont, en général, plus élevés que dans un pays tiers n’ayant pas une économie de marché.

92. Certes, comme GLS le fait valoir dans son moyen d’annulation subsidiaire, la Commission peut et doit procéder à des ajustements afin de compenser ces différences. Toutefois, ces ajustements sont effectués au vu d’estimations qui sont évidemment plus discutables que la constatation objective de la réalité des prix dans un pays tiers analogue au pays exportateur du produit concerné.

93. La priorité prévue expressément à l’article 2, paragraphe 7, sous a), du règlement de base en faveur des prix d’un produit similaire dans un pays tiers à économie de marché analogue vise donc, à notre avis, à garantir que le montant du droit antidumping ne soit pas supérieur à la marge de dumping, conformément à l’exigence énoncée à l’article 9, paragraphe 4, du règlement de base et au principe figurant à l’article VI, paragraphe 2, du GATT ainsi qu’à l’article 9 de l’accord sur la mise en œuvre de cet article VI.

94. C’est à la lumière de ces considérations qu’il convient d’examiner les motifs pour lesquels nous sommes d’avis que la Commission a manqué à ses obligations dans la présente affaire.

95. Il ressort de l’article 2, paragraphe 7, sous a), du règlement de base que la Commission ne peut légalement déterminer la valeur normale sur la base du prix payé dans la Communauté que s’il ne lui est pas possible de choisir un pays tiers à économie de marché qui paraisse approprié, en l’état des informations fiables qui sont disponibles et compte tenu des délais qui lui sont impartis.

96. Comme le Tribunal l’a indiqué dans son arrêt du 23 octobre 2003, Changzhou Hailong Electronics & Light Fixtures et Zhejiang Yankon/Conseil (12), le Conseil et la Commission ne sauraient écarter l’application de la règle générale, énoncée à l’article 2, paragraphe 7, sous a), du règlement de base pour la détermination de la valeur normale des produits en provenance de pays n’ayant pas une économie de marché, en se fondant sur une autre base raisonnable, que dans l’hypothèse où cette règle générale ne peut être appliquée. Une telle impossibilité ne peut se présenter que lorsque les données requises pour la détermination de la valeur normale ne sont pas disponibles ou non fiables (13).

97. Nous pouvons tirer de cet arrêt les enseignements suivants. Premièrement, contrairement à ce que la Commission a laissé entendre dans ses observations écrites, le recours à la méthode de calcul subsidiaire plutôt qu’aux prix pratiqués dans ou à partir d’un pays tiers approprié ne relève pas d’un choix dans lequel elle disposerait d’une large marge d’appréciation. La jurisprudence à laquelle cette institution s’est référée, selon laquelle elle dispose d’une large marge d’appréciation dans la détermination de la valeur normale, n’est pas applicable dans ce cas de figure. Le point de savoir si, en l’état des données disponibles, il lui était effectivement impossible de se fonder sur les prix dans ou à partir d’un pays tiers approprié ne nécessite pas de procéder à l’analyse d’une situation économique complexe et doit donc pouvoir faire l’objet d’un contrôle juridictionnel entier.

98. Deuxièmement, la notion d’«informations disponibles», au sens de l’article 2, paragraphe 7, sous a), du règlement de base, ne saurait se cantonner aux informations fournies par le plaignant dans sa plainte ni aux renseignements communiqués ultérieurement par les parties dans le cadre de l’enquête.

99. Certes, comme le Conseil et la Commission le rappellent, l’enquête prévue par le règlement de base a un caractère contradictoire en vertu duquel les parties intéressées sont en droit de présenter leurs observations, en particulier sur le choix du mode de calcul de la valeur normale envisagé par la Commission. Il est également vrai que l’enquête est ouverte, en général, à la suite d’une plainte et que la Commission doit prendre en considération les informations qui y sont contenues, notamment en ce qui concerne la fabrication du produit concerné dans le monde.

100. Pour autant, la Commission ne saurait se limiter à ces éléments d’information. En effet, une telle limitation n’est pas prévue à l’article 2, paragraphe 7, sous a), du règlement de base.

101. La Commission a l’obligation d’examiner d’office toutes les informations pertinentes auxquelles elle peut elle-même avoir accès. En effet, le rôle de cette institution, lorsqu’elle mène une enquête antidumping, n’est pas celui d’un arbitre, dont la compétence se limiterait à trancher uniquement au vu des renseignements et des éléments de preuve fournis par les parties.

102. Cette analyse se trouve confirmée, notamment, à l’article 6, paragraphes 3 et 4, du règlement de base, qui habilite la Commission à demander aux États membres de lui fournir des renseignements ainsi que d’effectuer toutes les vérifications et les contrôles nécessaires.

103. Au regard de l’enjeu d’une procédure antidumping pour les parties concernées, la Commission a l’obligation d’examiner d’office, dans les documents qui sont à sa disposition et qui présentent des garanties suffisantes de fiabilité, s’il existe des pays tiers ayant une économie de marché dans lesquels des produits identiques ou comparables au produit concerné sont fabriqués et qui peuvent être choisis comme pays analogues au pays exportateur.

104. À cet égard, les statistiques d’Eurostat, l’office statistique de l’Union européenne, qui constitue une direction générale de la Commission et qui a pour mission de fournir un service d’information statistique de haute qualité, méritent sans nul doute d’être considérées comme une source d’information que cette institution devrait examiner systématiquement.

105. Par conséquent, lorsque les statistiques d’Eurostat disponibles lors de l’ouverture de l’enquête ou au cours de celle-ci permettent de présumer que des produits comparables au produit concerné sont fabriqués dans différents pays tiers à économie de marché dans des quantités qui ne sont pas manifestement insignifiantes, il incombe à la Commission d’examiner d’office si l’un de ces pays peut constituer un pays analogue au sens de l’article 2, paragraphe 7, sous a), du règlement de base.

106. Il lui incombe également, aux termes de l’article 2, paragraphe 7, sous a), troisième alinéa, du règlement de base, de porter rapidement à la connaissance des parties qu’elle juge intéressées par l’enquête le pays tiers à économie de marché qu’elle envisage de retenir afin que celles-ci puissent, dans les dix jours de cette information, lui faire connaître leurs commentaires sur ce point.

107. Or, dans la présente affaire, force est de constater que la Commission a manqué à ces obligations.

108. Il résulte, en effet, des statistiques d’Eurostat qui étaient disponibles lorsque la Commission a procédé à l’examen de la plainte à l’origine de la présente affaire que des produits relevant de la même classification de la NC que le produit concerné étaient importés dans la Communauté en provenance d’Israël, du Maroc, des Philippines, du Swaziland, de Thaïlande et de Turquie. Le fait que ces produits relèvent de la même classification dans le tarif douanier commun que le produit concerné permet de présumer qu’ils pouvaient être considérés comme des produits similaires au sens du règlement de base.

109. L’examen de ces données montre aussi que ces importations, bien qu’elles soient de quantités inférieures à celles provenant de Chine, n’apparaissent pas manifestement insignifiantes. Lesdites données pouvaient donc permettre de penser que des produits comparables au produit en cause étaient fabriqués dans ces pays dans des quantités suffisantes pour que leurs prix puissent être considérés comme représentatifs du marché concerné.

110. La Commission a expliqué, lors de l’audience, que les statistiques d’Eurostat mentionnent, pour chaque pays tiers, les quantités de produits importés relevant cumulativement de trois codes NC, de sorte qu’elles ne permettraient pas d’isoler une quantité significative de produits comparables au produit en cause. Néanmoins, force est de constater que ces statistiques constituent un indice objectif qu’il existe d’autres pays tiers dans lesquels de tels produits sont susceptibles d’être fabriqués.

111. Nous constatons également que, au dix-septième considérant du règlement n° 1355/2008, le Conseil indique que le calcul de la valeur normale effectué par la Commission sur la base des prix dans la Communauté constituait la seule base de calcul raisonnable, sans exposer les motifs pour lesquels aucun des pays tiers susmentionnés, qui ont une économie de marché, pouvait être retenu comme pays analogue.

112. Il ressort, enfin, des éléments du dossier, en particulier de l’avis d’ouverture d’enquête, que la Commission, au vu des indications figurant dans la plainte, est partie du postulat qu’il n’existait pas de production du produit concerné en dehors de la Communauté et de Chine.

113. Ainsi que GLS l’expose très justement, la Commission a donc fait une appréciation erronée de la fabrication du produit concerné au niveau mondial et des pays analogues pouvant éventuellement entrer en ligne de compte, alors qu’elle avait à sa disposition les statistiques d’Eurostat attestant de l’importation, en quantités non manifestement insignifiantes, de produits pouvant constituer des produits similaires en provenance de plusieurs pays tiers à économie de marché.

114. La Commission a, d’ailleurs, reconnu son erreur, puisque, dans le règlement n° 642/2008, elle expose, au quarantième considérant de celui-ci, que le Royaume de Thaïlande pouvait constituer un pays analogue et qu’elle a interrogé en vain deux entreprises thaïlandaises.

115. Certes, la Commission, en agissant de la sorte, s’est efforcée de corriger son erreur d’appréciation initiale et il ne saurait lui être reproché, à notre avis, d’avoir manqué de diligences à l’égard des deux entreprises en question.

116. Ainsi, il n’est pas contesté que les conditions dans lesquelles elle les a interrogées et le délai dans lequel ces dernières étaient invitées à compléter le formulaire leur auraient permis d’y répondre, de sorte que leur carence leur est entièrement imputable. Par ailleurs, force est de constater que la Commission ne dispose d’aucun moyen de pression à l’égard d’entreprises de pays tiers lui permettant de les contraindre à coopérer.

117. Pour autant, cette démarche de la Commission ne saurait permettre de conclure qu’elle s’est acquittée correctement de ses obligations. En effet, à la suite de l’échec de ladite démarche intervenu au mois de décembre 2007, la Commission n’a pas examiné, alors qu’elle en avait encore le temps, s’il était possible de choisir un autre pays tiers comme pays analogue parmi les autres pays à économie de marché qui figuraient dans les statistiques d’Eurostat et qui, comme le Royaume de Thaïlande, pouvaient apparaître comme des pays producteurs du produit concerné. Ainsi, si la Commission n’était pas tenue de prendre en compte un pays tel que le Japon dans la mesure où la mention qui aurait été faite de celui-ci lors d’une audition n’a pas, contrairement aux prescriptions de l’article 6, paragraphe 6, dernière phrase, du règlement de base, été ultérieurement confirmée par écrit, en revanche, elle devait effectuer les vérifications nécessaires concernant d’autres pays tiers sur la base des indices résultant de ses propres statistiques.

118. La Commission a ainsi méconnu, selon nous, les prescriptions énoncées à l’article 18, paragraphe 5, du règlement de base, selon lequel, rappelons-le, lorsque, en cas de défaut de coopération d’une partie intéressée, les conclusions, y compris celles qui concernent la valeur normale, sont fondées sur les données disponibles, notamment sur les renseignements fournis dans la plainte, il faut, lorsque cela est possible et compte tenu des délais impartis pour l’enquête, vérifier ces renseignements par référence à d’autres sources indépendantes disponibles telles que les listes de prix publiées, les statistiques d’importation officielles et les relevés douaniers.

119. C’est pourquoi nous sommes d’avis, comme GLS, que la Commission, dans la présente affaire, n’a pas fourni des efforts sérieux et suffisants afin de fixer la valeur normale du produit en cause à partir des prix en vigueur dans un pays tiers à économie de marché. Nous proposerons donc à la Cour de répondre à la question posée que le règlement n° 1355/2008 est illégal pour ce motif.

120. Au vu des considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre ce qui suit à la question posée par le Finanzgericht Hamburg:

2 – Règlement (CE) n° 642/2008 de la Commission, du 4 juillet 2008, instituant un droit antidumping provisoire sur les importations de certains agrumes préparés ou conservés (mandarine, etc.) originaires de la République populaire de Chine (JO L 178, p. 19), et règlement (CE) n° 1355/2008 du Conseil, du 18 décembre 2008, instituant un droit antidumping définitif et portant perception définitive du droit provisoire institué sur les importations de certains agrumes préparés ou conservés (mandarines, etc.) originaires de la République populaire de Chine (JO L 350, p. 35).

3 – Règlement du 22 décembre 1995 relatif à la défense contre les importations qui font l’objet d’un dumping de la part de pays non membres de la Communauté européenne (JO 1996, L 56 p. 1), tel que modifié par le règlement (CE) n° 2117/2005 du Conseil, du 21 décembre 2005 (JO L 340, p. 17, ci-après le «règlement de base»).

6 – Arrêt du 11 juillet 1990, Neotype Techmashexport/Commission et Conseil (C-�305/86 et C-�160/87, Rec. p. I-�2945, point 13 et jurisprudence citée).

7 – Voir, à cet égard, arrêt du 15 février 2001, Nachi Europe (C-�239/99, Rec. p. I-�1197, point 39).

8 – Arrêt du 11 juillet 1990, Electroimpex e.a./Conseil (C-�157/87, Rec. p. I-�3021, points 10 à 13).

9 – GLS cite principalement l’arrêt du 22 octobre 1991, Nölle (C-�16/90, Rec. p. I-�5163).

10 – La Commission se réfère également à l’arrêt Nölle, précité, ainsi qu’aux arrêts du 29 mai 1997, Rotexchemie (C-�26/96, Rec. p. I-�2817), et du Tribunal du 28 septembre 1995, Ferchimex/Conseil (T-�164/94, Rec. p. II-�2681).

Période du mois de janvier au mois de décembre 2006		Période du mois de janvier au mois de décembre 2006
Pays importateur	Pays importateur	Quantité (en tonnes)	Quantité (en tonnes)
Israël	Israël	3 590,30	3 590,30
Maroc	Maroc	252,90	252,90
Philippines	Philippines	149,30	149,30
Swaziland	Swaziland	3 241,00	3 241,00
Thaïlande	Thaïlande	576,80	576,80
Turquie	Turquie	2 176,50	2 176,50
Période du mois de janvier au mois de décembre 2007		Période du mois de janvier au mois de décembre 2007
Pays importateur	Pays importateur	Quantité (en tonnes)	Quantité (en tonnes)
Israël	Israël	4 319,20	4 319,20
Maroc	Maroc	234,80	234,80
Philippines	Philippines	117,90	117,90
Swaziland	Swaziland	3 230,90	3 230,90
Thaïlande	Thaïlande	735,70	735,70
Turquie	Turquie	2 387,30	2 387,30

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	Court of Justice of the European Communities (including Court of First Instance Decisions)
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