Q-Beef (Principles of Community law) French Text [2011] EUECJ C-89/10 (26 May 2011)

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[demandes de décision préjudicielle formées par le rechtbank van eerste aanleg te Brussel (Belgique)]

«Taxes incompatibles avec le droit de l’Union – Demande de restitution – Principes d’équivalence et d’effectivité – Durée du délai de prescription – Point de départ du délai de prescription – Intermédiaires – Délais différents»

1. Les deux renvois préjudiciels (2), opérés par le rechtbank van eerste aanleg te Brussel (Belgique), concernent l’interprétation des principes du droit de l’Union en matière de répétition de l’indu.

2. Ces questions ont été soulevées dans le cadre d’un litige opposant Q-Beef NV (ci-après «Q-Beef»), marchand de bétail, à l’État belge, et d’un litige opposant M. Bosschaert, agriculteur, à l’État belge, d’une part, ainsi qu’à Vleesgroothandel Georges Goossens en Zonen NV et à Slachthuizen Goossens NV (deux sociétés désignées ci-après comme les «établissements Goossens»), d’autre part. Lesdits litiges concernent une demande de remboursement de cotisations que Q-Beef et M. Bosschaert ont payées au Fonds de la santé et de la production des animaux (ci-après le «Fonds de 1987»), au motif qu’elles auraient été perçues en violation du droit de l’Union.

3. En substance, les trois questions posées dans ces affaires portent sur la durée du délai de prescription, sur le point de départ dudit délai et, dans l’affaire Bosschaert, où il y existe des intermédiaires entre le débiteur et l’État, sur les effets de délais de prescription de longueurs différentes. La Cour a fourni, concernant le respect des principes d’équivalence et d’effectivité, une jurisprudence suffisamment riche pour donner des indications relatives à la première et à la deuxième questions; la troisième, quant à elle, me semble inédite et nécessite une analyse plus approfondie.

4. D’emblée, je relève que ces affaires évoquent deux adages bien connus dans tous les systèmes juridiques: d’une part, le fait que les droits viennent à ceux qui veillent, non à ceux qui dorment (iura vigilantibus, non dormientibus prosunt) et, d’autre part, que personne ne peut alléguer sa propre turpitude (nemo auditur propriam turpitudinem allegans) (3). Il m’apparaît que la jurisprudence existante mène à des réponses basées sur le premier principe. Néanmoins, cette solution aurait comme conséquence que l’État belge pourrait bénéficier de l’approche inconséquente qu’il a adoptée depuis le début des années 1990, consistant à ne pas réparer les conséquences économiques de son action illégale à l’égard des particuliers.

5. Quant au cadre factuel et juridique, les deux affaires présentent certaines similitudes avec les arrêts Lornoy e.a., Claeys ainsi que Demoor e.a (4), de 1992, et avec l’arrêt van Calster e.a. (5), de 2003.

6. La loi du 23 mars 1998 est relative à la création d’un Fonds budgétaire pour la santé et la qualité des animaux et des produits animaux (ci-après la «loi de 1998») (6).

7. Cette loi remplace un régime et un fonds créés en 1987. Ledit régime mixte d’aides et de cotisations obligatoires, non notifié à la Commission européenne, avait été déclaré incompatible avec le droit de l’Union par une décision de la Commission de 1991 et par la Cour dans les arrêts précités Lornoy e.a., Claeys ainsi que Demoor e.a., rendus en 1992.

8. Par lettres des mois de décembre 1995 et de mai 1996, le Royaume de Belgique a notifié un projet de mesures législatives visant à l’abrogation du régime de 1987 et à son remplacement par un nouveau régime. Ce projet, qui allait devenir la loi de 1998, a été déclaré, sans réserve, compatible avec le marché commun par une décision de la Commission du 30 juillet 1996.

9. L’article 5 de la loi de 1998 prévoit que le Fonds de 1998 est alimenté, notamment, par les cotisations imposées aux personnes physiques ou morales qui produisent, transforment, transportent, traitent, vendent ou commercialisent des animaux ou des produits animaux.

10. La loi de 1998 ne s’applique pas seulement pour l’avenir, mais contient également certaines dispositions qui remplacent avec effet rétroactif le régime de 1987.

11. L’article 14 de la loi de 1998, qui produit ses effets à partir du 1^er janvier 1988 (7), impose des cotisations aux abattoirs et aux exportateurs. L’article définit, de manière rétroactive, sept périodes différentes à partir du 1^erjanvier 1988, en spécifiant les montants dus pour chacune de celles-ci.

12. L’article 15 de la loi de 1998, quant à lui, qui produit ses effets à compter du 1^er janvier 1993 (8), impose des cotisations aux responsables des exploitations où sont détenus des porcs.

13. L’article 17, second alinéa, de la loi de 1998 prévoit une compensation s’opérant de plein droit entre les créances relatives aux cotisations versées en application du régime de 1987 et les cotisations dues au titre du régime de 1998 comme suit:

16. Selon l’article 23 de la loi de 1998, celle-ci entre en vigueur le jour de sa publication au Moniteur belge, à l’exception, notamment, des articles 14 et 15 de ladite loi. Cette dernière a été publiée le 30 avril 1998.

17. Déjà interrogée au sujet de cette loi de 1998, la Cour a été appelée à se prononcer sur l’interprétation de l’article 93, paragraphe 3, CE (qui correspond à l’actuel article 108, paragraphe 3, TFUE) et sur la décision de la Commission de 1996. Dans le cadre de l’arrêt van Calster e.a. (9), la Cour avait dit pour droit que:

– l’article 93, paragraphe 3, du traité CE s’oppose, dans des circonstances telles que celles des affaires au principal, à la perception de cotisations qui financent spécifiquement un régime d’aide déclaré compatible avec le marché commun par une décision de la Commission, dans la mesure où lesdites cotisations sont imposées avec effet rétroactif pour une période antérieure à la date de cette décision;

– la décision de la Commission de 1996 ne comporte pas une approbation de l’effet rétroactif de la loi de 1998, relative à la création d’un Fonds budgétaire pour la santé et la qualité des animaux et des produits animaux.

B – La réglementation nationale relative à la répétition de l’indu et à la prescription

20. La juridiction de renvoi constate que cette disposition n’a été introduite dans le code civil que par la loi du 10 juin 1998, modifiant certaines dispositions en matière de prescription. Antérieurement, s’appliquait la règle générale prévoyant un délai de prescription de trente ans. Pour les actions qui avaient pris naissance avant l’entrée en vigueur de cette loi, ce délai était aussi ramené à dix ans, étant entendu que les dispositions transitoires contenues dans l’article 10 de cette loi prévoyaient que ce nouveau délai ne commençait à courir qu’à partir de son entrée en vigueur, intervenue le 27 juillet 1998.

21. L’article 2244 du code civil définit les principales causes d’interruption de la prescription:

22. Selon la juridiction de renvoi, en principe, les autorités publiques sont soumises aux délais de prescription de droit commun, du moins en vertu de l’article 2227 du code civil:

23. L’article 100 des lois coordonnées du 17 juillet 1991 sur la comptabilité de l’État dispose (10):

1° les créances qui, devant être produites selon les modalités fixées par la loi ou le règlement, ne l’ont pas été dans le délai de cinq ans à partir du premier janvier de l’année budgétaire au cours de laquelle elles sont nées;

2° les créances qui, ayant été produites dans le délai visé au 1°, n’ont pas été ordonnancées par les Ministres dans le délai de cinq ans à partir du premier janvier de l’année pendant laquelle elles ont été produites;

3° toutes autres créances qui n’ont pas été ordonnancées dans le délai de dix ans à partir du premier janvier de l’année pendant laquelle elles sont nées.

24. Selon l’article 101 de cette loi, «l’intentement d’une action en justice suspend la prescription jusqu’au prononcé d’une décision définitive».

25. Selon la juridiction de renvoi, sauf dispositions légales contraires, le délai de prescription de cinq ans vaut, en règle générale, pour toutes les créances sur l’État. C’est ainsi qu’une action basée sur l’article 1382 du code civil qui est dirigée contre les autorités publiques et fondée sur l’illégalité de l’adoption ou de l’exécution d’un arrêté ministériel est soumise au délai de cinq ans (11).

26. La juridiction de renvoi note que l’article 100, 1°, des lois coordonnées sur la comptabilité de l’État s’applique aussi aux créances fondées sur un paiement indu.

27. La juridiction de renvoi souligne, en outre, que la Cour d’arbitrage a jugé, dans divers arrêts, en se fondant sur les travaux parlementaires, que, en soumettant les actions dirigées contre l’État au délai de prescription de cinq ans, le législateur avait adopté une mesure qui n’était pas disproportionnée à l’objectif poursuivi, lequel consistait à clôturer les comptes de l’État dans un délai raisonnable.

28. Enfin, il importe encore de signaler que, en vertu de l’article 2257, paragraphe 2, du code civil, la prescription d’une action en garantie ne peut commencer à courir qu’à partir de l’éviction de la demande principale.

III – Les litiges au principal, les questions préjudicielles et la procédure devant la Cour

29. Q-Beef est une entreprise belge qui pratique le commerce d’animaux. Entre les mois de janvier 1993 et d’avril 1998, elle a versé diverses cotisations au Fonds de 1987, au titre de la réglementation de 1987, à la suite de l’exportation d’animaux.

30. Le régime de 1998 ayant remplacé celui de 1987 à titre rétroactif, ces cotisations payées par Q-Beef ont été «confirmées» par le nouveau régime et la compensation s’est effectuée de plein droit dès l’entrée en vigueur de celui-ci, à savoir le 30 avril 1998 (12).

31. Q-Beef a introduit, le 2 avril 2007, contre l’État belge une demande ayant pour objet la restitution des cotisations versées entre janvier 1993 et avril 1998, compte tenu de l’illégalité du régime du 1998.

32. En ce qui concerne la prescription, selon la juridiction de renvoi, en vertu de l’article 100, 1°, des lois coordonnées sur la comptabilité de l’État, le délai de prescription de cinq ans commençait à courir, pour la créance de Q-Beef sur l’État belge, le 1^er janvier de l’année budgétaire au cours de laquelle elle était née, en l’occurrence l’année de l’entrée en vigueur de la loi de 1998, c’est-à-dire le 1^er janvier 1998, et expirait le 31 décembre 2002 à minuit. Puisque l’État belge a été assigné le 2 avril 2007, la créance de Q-Beef sur l’État belge était prescrite au regard du droit interne belge (13). D’après cette juridiction, l’arrêt van Calster e.a., précité, aurait seulement un effet déclaratoire à l’égard du droit national et il ne ferait pas courir la prescription.

33. C’est dans ces conditions que le rechtbank van eerste aanleg te Brussel a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

«1) Le droit [de l’Union] fait-il obstacle à ce que le juge national applique le délai de prescription de cinq ans prévu dans l’ordre juridique interne pour les créances sur l’État à des actions en répétition de taxes qui ont été versées à un État membre au titre d’un système mixte d’aides et de taxes qui s’est avéré être non seulement partiellement illégal, mais aussi partiellement incompatible avec le droit [de l’Union], et qui ont été versées avant l’entrée en vigueur d’un nouveau système d’aides et de cotisations obligatoires qui remplace le premier système et que la Commission a, par sa décision finale, déclaré compatible avec le droit [de l’Union], mais pas dans la mesure où ces cotisations sont imposées avec effet rétroactif pour une période antérieure à la date de cette décision?

2) Le droit [de l’Union] fait-il obstacle à ce qu’un État membre puisse invoquer avec succès des délais de prescription nationaux qui lui sont particulièrement favorables par comparaison avec le droit commun interne pour se défendre dans le cadre d’une procédure engagée contre lui par un particulier en vue d’assurer la protection des droits que ce dernier puise dans le traité CE, dans un cas tel que celui décrit par le juge national, où ces délais de prescription nationaux particulièrement favorables ont pour conséquence de rendre impossible la répétition de taxes qui ont été versées à l’État membre au titre d’un système mixte d’aides et de taxes qui s’est avéré être non seulement partiellement illégal, mais aussi partiellement incompatible avec le droit [de l’Union], alors que la Cour de justice […] n’a constaté l’incompatibilité avec le droit [de l’Union] qu’après l’expiration de ces délais de prescription nationaux particulièrement favorables, même si l’illégalité existait antérieurement?»

34. M. Bosschaert est agriculteur de profession et, en cette qualité, élève des porcs depuis 1970. En vertu du régime de 1987 et durant la période comprise entre 1989 à 1996, il a versé des cotisations destinées au Fonds de 1987 concernant les animaux abattus pour son compte. M. Bosschaert versait les cotisations à Vleesgroothandel Georges Goossens en Zonen NV, qui à son tour les transmettait à Slachthuizen Goossens NV, laquelle les reversait en fin de compte audit Fonds.

35. Le régime de 1998 ayant remplacé celui de 1987 à titre rétroactif, ces cotisations payées par M. Bosschaert ont été «confirmées» par le nouveau régime et la compensation s’est effectuée de plein droit dès l’entrée en vigueur de celui-ci, à savoir le 30 avril 1998 (14).

36. Selon la juridiction de renvoi, d’après les actes de citation des 30 et 31 juillet 2007, M. Bosschaert a introduit ce recours devant la juridiction belge pour réclamer à titre principal le remboursement par l’État belge de ses cotisations payées au cours de la période allant de 1989 à 1996, au motif qu’elles lui ont été imposées illégalement, la législation en la matière étant contraire au droit de l’Union.

37. À titre subsidiaire, et dans la mesure où il s’avérerait impossible d’engager une action contre l’État belge, le demandeur conclut à ce que les établissements Goossens soient condamnés solidairement et indivisiblement avec l’État belge au remboursement des montants concernés.

38. En ce qui concerne la prescription, à l’instar de l’affaire Q-Beef, la juridiction de renvoi relève que l’action directe de M. Bosschaert (introduite le 31 juillet 2007) et celle des établissements Goossens (introduite le 21 novembre 2007) contre l’État belge sont prescrites du fait du délai de prescription spécial de cinq ans prévu à l’article 100, 1°, des lois coordonnées sur la comptabilité de l’État, qui a commencé à courir le 1^er janvier 1998 et qui a expiré le 31 décembre 2002. Elle considère également que l’arrêt van Calster e.a. est purement déclaratoire, en ce qu’il n’est pas constitutif du caractère indu des paiements effectués, dès lors qu’il se bornerait à constater que les taxes étaient illégales dans la mesure où elles étaient imposées avec effet rétroactif.

39. Toutefois, il ressort de la décision de renvoi que, du fait que les recours introduits par M. Bosschaert contre les établissements Goossens sont qualifiés d’actions personnelles, ils se prescrivent par dix ans. Ce délai de dix ans n’aurait commencé à courir que le 27 juillet 1998, date d’entrée en vigueur de la loi du 10 juin 1998, qui a introduit ce nouveau délai de dix ans pour les litiges entre particuliers. Ce délai aurait donc couru jusqu’à la fin du mois de juillet 2008, à savoir bien après le prononcé de l’arrêt van Calster e.a., précité, ce qui conduit à la conclusion que la prescription ne pourrait être opposée auxdits recours.

40. En ce qui concerne les recours indirects en garantie contre l’État belge introduits par les établissements Goossens le 21 novembre 2007, ceux-ci ne seraient pas prescrits, car ils font suite aux recours introduits par M. Bosschaert les 30 et 31 juillet 2007 (15).

41. C’est dans ces conditions que le rechtbank van eerste aanleg te Brussel a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour trois questions préjudicielles dont la première et la troisième sont identiques respectivement à la première et à la seconde question de l’affaire Q-Beef, citées précédemment, et dont la deuxième est formulée comme suit:

42. Par ordonnance du président de la Cour du 6 avril 2010, les affaires C-89/10 et C-96/10 ont été jointes aux fins des procédures écrite et orale ainsi que de l’arrêt.

43. Des observations écrites ont été déposées par Q-Beef, M. Bosschaert, les établissements Goossens, le gouvernement belge et la Commission.

44. Tous les intéressés étaient représentés lors de l’audience qui s’est tenue le 3 février 2011.

45. Tout d’abord, en ce qui concerne la répétition de l’indu en droit de l’Union, il ressort d’une jurisprudence bien établie que les États membres sont tenus, en principe, de rembourser les taxes perçues en violation du droit de l’Union (16).

46. La Cour a constaté à plusieurs reprises que le problème de la restitution de taxes indûment payées est résolu de différentes manières dans les divers États membres et même, à l’intérieur d’un même État, selon les divers types d’impôts et de taxes en cause.

47. Cette diversité entre les systèmes nationaux résulte, notamment, de l’absence de réglementation de l’Union en matière de restitution de taxes nationales indûment perçues. Dans une telle situation, il appartient en effet à l’ordre juridique interne de chaque État membre de désigner les juridictions compétentes et de régler les modalités procédurales des recours en justice destinés à assurer la sauvegarde des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union, pour autant, d’une part, que ces modalités ne soient pas moins favorables que celles concernant des recours similaires de nature interne (principe de d’équivalence) et, d’autre part, qu’elles ne rendent pas en pratique impossible ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique de l’Union (principe d’effectivité) (17).

48. Par ces questions, la juridiction de renvoi interroge la Cour sur la compatibilité avec le droit de l’Union de l’application d’un délai de prescription de cinq ans, prévu dans l’ordre juridique interne pour les créances sur l’État, à des actions en répétition de taxes qui ont été versées en violation du droit de l’Union au titre d’un système mixte d’aides et de taxes.

49. En ce qui concerne les délais fixés par la législation nationale, ils ne sauraient être aménagés de manière à rendre en pratique impossible ou excessivement difficile l’obtention de la réparation, conformément au principe d’effectivité (18).

50. S’agissant de ce dernier principe, la Cour a reconnu la compatibilité, avec le droit de l’Union, de la fixation de délais raisonnables de recours à peine de forclusion dans l’intérêt de la sécurité juridique, qui protègent à la fois le contribuable et l’administration concernée (19). En effet, de tels délais ne sont pas de nature à rendre pratiquement impossible ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique de l’Union.

51. L’appréciation du caractère raisonnable des délais se fait au cas par cas. Ainsi, la Cour a considéré qu’un délai national de forclusion de trois ans apparaissait raisonnable (20). Dans les circonstances propres à l’arrêt Recheio – Cash & Carry, précité, même un délai de 90 jours a été considéré comme raisonnable (21).

52. En l’occurrence, un délai de prescription qui est de quatre à cinq ans, en fonction de la date à laquelle l’obligation est née (22), devrait être considéré comme suffisamment long pour permettre au contribuable de prendre en toute connaissance de cause la décision d’introduire un recours en annulation et de réunir à cet effet tous les éléments de fait et de droit nécessaires.

53. Je propose donc à la Cour de dire pour droit que le droit de l’Union ne fait pas obstacle à ce que, dans les conditions de l’affaire au principal, le juge national applique le délai de prescription de cinq ans, prévu dans l’ordre juridique interne pour les créances sur l’État, à des actions en répétition de taxes qui ont été illégalement versées à l’État membre, au titre d’un système mixte d’aides et de taxes.

C – Sur la seconde question dans l’affaire Q-Beef et troisième question dans l’affaire Bosschaert

54. Par ces questions, la juridiction de renvoi cherche à savoir, en substance, si la constatation par la Cour de l’incompatibilité du caractère rétroactif de la loi de 1998 avec le droit de l’Union, dans un arrêt rendu à la suite d’un renvoi préjudiciel, a une incidence sur le point de départ du délai de prescription prévu par le droit national en matière d’action en répétition de cotisations contraires au droit de l’Union.

55. En ce qui concerne le point de départ du délai de prescription, il ressort d’une jurisprudence constante que cette question relève en principe du droit national. Les solutions, à cet égard, peuvent varier: le point de départ du délai peut être déterminé directement par la date de paiement, en fonction de cette date (23) ou, comme en l’espèce, par rapport à l’entrée en vigueur de la nouvelle législation.

56. Il convient de rappeler que l’interprétation que, dans l’exercice de la compétence que lui confère l’article 267 TFUE, la Cour donne d’une règle du droit de l’Union éclaire et précise, lorsque besoin en est, la signification et la portée de cette règle telle qu’elle doit ou aurait dû être comprise et appliquée depuis le moment de sa mise en vigueur (24). En d’autres termes, un arrêt préjudiciel a une valeur non pas constitutive, mais purement déclarative, avec pour conséquence que ses effets remontent, en principe, à la date de l’entrée en vigueur de la règle interprétée (25).

57. Dans l’affaire au principal, selon la juridiction nationale, le délai de prescription a commencé à courir le 1^erjanvier 1998, pour expirer le 31 décembre 2002. Le point de départ du délai est certes formellement antérieur à l’adoption, à la publication et à l’entrée en vigueur de la législation, qui ont eu lieu respectivement aux mois de mars et d’avril 1998. Néanmoins, cela ne rend pas l’exercice du droit de recours impossible, comme l’affaire van Calster e.a., précitée, le démontre. En l’espèce, la fixation légèrement rétroactive de ce délai a toutefois laissé un laps de temps qui me semble suffisant pour introduire un recours.

58. Dès lors, le fait que l’arrêt van Calster e.a., précité, ne date que de 2003 n’a pas, en soi, d’effet concernant le point de départ du délai de prescription qui, selon la juridiction nationale, a commencé à courir le 1^erjanvier 1998.

59. Il convient de rappeler que la Cour est intervenue très rarement en ce qui concerne le point de départ des délais de prescription. Ce n’est que dans l’arrêt Emmott qu’elle l’a fait en fixant le début «acceptable» du délai de prescription à la date de la transposition complète de la directive, étant précisé que la partie requérante avait été complètement privée d’un recours effectif (26).

60. Il n’en est pas question ici, dans la mesure où l’approche adoptée dans l’affaire Emmott a clairement été précisée par la jurisprudence ultérieure, notamment par l’arrêt Fantask e.a. (27), qui a été récemment confirmé par l’arrêt Danske Slagterier (28), selon lesquels les parties requérantes ne pouvaient pas se prévaloir de la solution retenue dans l’affaire Emmott. La Cour a clairement dit que la solution dégagée dans l’arrêt Emmott était justifiée par les circonstances propres à cette affaire, dans lesquelles la forclusion aboutissait à priver totalement la requérante au principal de la possibilité de faire valoir son droit à l’égalité de traitement en vertu d’une directive de l’Union (29).

61. Le point de départ du délai relève donc du droit national. Certes, en droit interne, il est possible de rattacher ce point de départ à différents événements tels qu’une décision judiciaire constatant l’incompatibilité d’une disposition nationale avec le droit de l’Union. C’est une solution qui n’est pas inconnue au sein de l’Union. En effet, la Cour a été amenée à analyser la législation française à cet égard dans l’arrêt Roquette Frères et elle y a confirmé cette possibilité (30). Toutefois, il appartient normalement à l’État membre de choisir une telle option et, manifestement, le Royaume de Belgique n’a pas fait ce choix en l’espèce.

62. Vu ce qui précède, et bien que l’arrêt van Calster e.a. ait été rendu après l’expiration du délai de prescription, je propose à la Cour de répondre à cette question que le droit de l’Union ne fait pas obstacle à ce que, dans les conditions de l’affaire au principal, un État membre puisse invoquer des délais de prescription nationaux qui lui sont plus favorables, par comparaison avec le droit commun interne, pour se défendre dans le cadre d’une procédure engagée contre lui par un particulier en vue d’assurer la protection des droits que ce dernier puise dans le traité FUE.

63. Toutefois, une dernière précision me semble nécessaire parce que, pour les raisons que je vais exposer, il ne saurait être exclu que, dans des circonstances exceptionnelles, l’État membre ne puisse invoquer un délai de prescription en sa faveur, si le comportement des autorités nationales combiné avec l’existence d’un délai de prescription était susceptible d’aboutir à priver totalement une personne de la possibilité de faire valoir ses droits devant les juridictions nationales (31).

64. Cette question de la juridiction de renvoi porte sur la compatibilité avec le droit de l’Union d’un délai de prescription, concernant l’action en répétition de cotisations contraires au droit de l’Union, qui, en vertu de dispositions nationales, est plus long pour l’action qui est dirigée contre un particulier que pour celle qui est dirigée contre l’État membre. Le particulier intervenu comme intermédiaire, qui a répercuté sur un autre particulier les taxes qui lui avaient été imposées par l’État, peut ainsi se trouver dans une situation où l’action en répétition de taxes contraires au droit de l’Union n’est pas prescrite à son égard, alors qu’elle l’est vis-à-vis de l’État membre (32).

65. Selon la juridiction de renvoi, les particuliers n’ont plus, en l’espèce, la possibilité d’engager contre l’État une action en répétition de l’indu, en raison de l’expiration du délai de cinq ans, dont le point de départ est fixé au début de l’année budgétaire pendant laquelle l’obligation est née. Dès lors, selon la législation nationale, ni M. Bosschaert ni les établissements Goossens ne peuvent recevoir le remboursement directement de l’État au titre de la répétition de l’indu (33).

66. Toutefois, M. Bosschaert, qui a versé ses cotisations à l’État par l’intermédiaire des établissements Goossens, devrait pouvoir récupérer celles-ci auprès de ces derniers, étant donné que le délai de prescription applicable, entre particuliers, à la répétition de l’indu est de dix ans.

67. En outre, si les établissements Goossens étaient condamnés à rembourser les cotisations indues à M. Bosschaert, ils pourraient, selon la juridiction de renvoi, récupérer ces sommes de l’État, en engageant non pas une action en répétition de l’indu, qui est donc prescrite par cinq ans, mais une action en garantie relative à une obligation personnelle.

68. S’agissant de la conformité de cette situation avec le droit de l’Union, il convient de noter ce qui suit.

69. En ce qui concerne le principe d’effectivité, un traitement différencié entre les situations «nationales» et les situations «communautaires» n’a même pas été évoqué. Il semble donc que la législation en cause satisfasse à ce critère.

70. En ce qui concerne le principe d’équivalence, la situation semble également être assez claire, à la lumière de la jurisprudence antérieure.

71. Dans l’arrêt Prisco et CASER, la Cour a jugé que «le droit communautaire n’interdit pas à un État membre d’opposer aux actions en remboursement d’impositions perçues en violation du droit communautaire un délai national de forclusion de trois ans qui déroge au régime commun de l’action en répétition de l’indu entre particuliers, soumise à un délai plus favorable, dès lors que ce délai de forclusion s’applique de la même manière aux actions en remboursement de ces impositions qui sont fondées sur le droit communautaire et à celles qui sont fondées sur le droit interne» (34).

72. Au regard de cet arrêt, il y aurait lieu de répondre que le droit de l’Union n’interdit pas à un État membre d’opposer aux actions en remboursement concernant les cotisations perçues en violation du droit de l’Union un délai national de forclusion de cinq ans qui déroge au régime commun de l’action en répétition de l’indu entre particuliers, soumise à un délai plus favorable, dès lors que ce délai de forclusion s’applique de la même manière aux actions en remboursement de ces cotisations qui sont fondées sur le droit de l’Union et à celles qui sont fondées sur le droit interne.

73. Toutefois, il faut nuancer cette approche pour le cas où les cotisations ont été versées à l’État par le biais d’un intermédiaire et où un délai de dix ans s’applique entre particuliers, tandis que le délai applicable vis-à-vis de l’État est de cinq ans.

74. Un tel cas serait conforme au droit de l’Union dans l’hypothèse où l’intermédiaire, qui a dû rembourser l’indu à un autre particulier, bénéficie d’un délai raisonnable pour pouvoir effectivement réclamer à l’État les montants ainsi remboursés. À défaut, l’incohérence des délais ne serait pas conforme au droit de l’Union, puisque les conséquences de l’illégalité imputables à l’État seraient supportées par l’intermédiaire, qui n’aurait pas eu de possibilité légale d’éviter de répercuter les cotisations sur ses clients.

75. En l’espèce, selon la juridiction de renvoi, une telle action en garantie devrait en principe être possible et même fructueuse.

76. Ces conditions étant remplies, la situation me semble, par conséquent, être conforme au droit de l’Union.

77. Même si j’ai déjà apporté des éléments de réponse à cette question, il me paraît nécessaire de présenter quelques réflexions complémentaires.

78. J’ai proposé ci-dessus que la Cour constate la compatibilité, avec le droit de l’Union, du délai de forclusion de cinq ans dont le point de départ se situe au début de l’année budgétaire pendant laquelle l’obligation est née.

79. Dès lors, j’ai écarté une réintroduction de la solution dégagée dans l’arrêt Emmott, précité, à savoir la proposition des parties requérantes au principal visant à faire débuter le délai de prescription à la date du prononcé de l’arrêt de la Cour.

80. Toutefois, un arrêt de la Cour rendu à titre préjudiciel et clarifiant une situation juridique, tel que l’arrêt van Calster e.a., précité, pourrait avoir un certain impact dans des cas exceptionnels, même après l’écoulement du délai de forclusion.

81. La législation relative aux délais de prescription des créances sur l’État belge a pour conséquence que l’arrêt préjudiciel van Calster e.a., précité, rendu en 2003 n’a pas d’effet erga omnes, étant donné que les créances d’autres personnes se trouvant dans une même situation juridique seront prescrites.

82. La Cour a elle-même constaté, dans l’arrêt van Calster e.a., que par la rétroactivité de la loi de 1998, le législateur belge a voulu remédier aux conséquences qui découlaient de la violation de l’obligation de notification préalable de la mesure d’aide issue de la loi de 1987 (35).

83. Le gouvernement belge, quant à lui, avait défendu une autre position dans l’affaire van Calster e.a. et la juridiction suprême du pays, la Cour d’arbitrage, avait approuvé la rétroactivité de la loi de 1998 (36). Tous les opérateurs économiques intéressés, à l’exception de M. van Calster et consorts, ont apparemment estimé qu’il était inutile de contester la réglementation et n’ont pas, en conséquence, introduit de recours afin que les paiements effectués leur soient remboursés.

84. À la suite de l’arrêt van Calster e.a., précité, le Royaume de Belgique n’a pas, de sa propre initiative, essayé de remédier à la situation existante, de manière à la rendre conforme au droit de l’Union. Au contraire, en invoquant l’expiration du délai de prescription, il ne fait que confirmer sa volonté de garder les paiements perçus en violation du droit de l’Union.

85. En tout état de cause, il était clair que le gouvernement belge ne pouvait nullement justifier l’absence de remboursement (37).

86. À mon avis, pour assurer l’effet erga omnes de la jurisprudence de la Cour, la juridiction nationale devrait pouvoir, à titre exceptionnel et nonobstant l’expiration d’un délai de prescription, déclarer recevable une demande en répétition de l’indu, même si elle a été introduite après l’expiration dudit délai, pour autant que cette demande ait été introduite dans un délai raisonnable après l’arrêt de la Cour constatant l’incompatibilité.

87. Cela devrait être possible notamment dans le cas où l’État membre a, activement et à plusieurs reprises, essayé d’empêcher la mise en œuvre des droits découlant du droit de l’Union, tel qu’interprété par la Cour, car, dans le cas contraire, l’État membre pourrait indûment profiter de son action illégale, ce qui serait contraire à l’adage nemo auditur propriam turpitudinem allegans. Je relève que la Cour a envisagé une telle possibilité dans les cas où l’inaction du requérant, qui se voit opposer un délai de prescription, a été causée par les informations inexactes délibérément fournies par les autorités nationales (38).

88. Je souligne le caractère exceptionnel de cette possibilité. J’ajoute que l’appréciation du caractère raisonnable d’un délai appartiendra à la juridiction nationale, mais qu’à mon avis il s’agirait plutôt de mois que d’années (39). En l’espèce, selon moi, les parties requérantes au principal ne sauraient bénéficier d’une telle exception, compte tenu du fait qu’elles n’ont introduit leurs recours que plusieurs années après l’arrêt van Calster e.a., précité.

b) En ce qui concerne la passivité éventuelle de l’État membre une fois que l’incompatibilité a été constatée

89. Une autre question est de savoir si un État membre a une obligation, dérivée du principe de loyauté, d’agir pour remédier à une incompatibilité avec le droit de l’Union une fois que celle-ci a été constatée par la Cour.

90. Depuis la décision de la Commission de 1991 (40), le Royaume de Belgique était probablement pleinement informé de l’incompatibilité du régime de 1987 en ce qui concerne notamment les producteurs nationaux et les exportateurs. Les autorités belges ont apparemment essayé de remédier au non-respect de la procédure de notification (41) du régime de 1987 à la Commission, en prévoyant la compensation rétroactive et automatique de toute taxe due selon le nouveau régime de 1998 avec les sommes antérieurement versées à l’État. Cette rétroactivité du régime, déclarée incompatible avec le droit de l’Union par la Cour dans l’arrêt van Calster e.a., précité, révèle, à mon avis, l’existence de doutes sérieux concernant la bonne foi du Royaume de Belgique en l’espèce.

91. Il me semble que l’État belge n’a volontairement rien fait pour rembourser les sommes perçues indûment. Cependant, rien dans le droit de l’Union n’empêche l’État membre d’agir activement.

92. Il ne me semble pas exclu que l’État membre devrait agir d’une manière active afin de rembourser les sommes indûment perçues, au moins dans les cas où le montant illégal est clairement définissable ou peut être défini d’une manière approximative, de même que dans les cas où les intéressés sont un grand nombre de particuliers ayant subi des pertes minimes ne justifiant pas le risque d’engager, individuellement, des coûts importants inhérents à toute procédure juridictionnelle (42).

93. C’est une pratique à laquelle le droit de l’Union ne fait certainement pas obstacle. Bien au contraire, elle devrait être encouragée, peut-être même exigée. Dans certains domaines, des procédures spécifiques sont même prévues à cette fin. Évidemment, les objectifs sous-jacents sont différents et les procédures ne sont pas les mêmes. Néanmoins, pour l’efficacité du droit de l’Union, la question est d’une importance considérable, surtout quand les sommes en jeu peuvent être plutôt négligeables et découragent alors d’entamer de multiples actions en justice pour une récupération individuelle incertaine (43).

94. Or, à mon avis, le principe de loyauté obligeait l’État belge à tirer les conséquences appropriées de l’arrêt van Calster e.a., précité, et à faciliter sa mise en œuvre, le cas échéant avec l’intervention du législateur national.

95. Je relève enfin que la législation nationale accorde un traitement plus favorable à l’État en tant que débiteur par rapport à tout autre débiteur, indépendamment de la nature de la créance ou de toute autre circonstance. Cela serait justifié par la nécessité de clôturer les comptes rapidement.

96. Or, à la lumière de l’arrêt Zouboulidis c. Grèce (44), une telle justification, à savoir l’intérêt d’apurer promptement les obligations de l’État, ne suffit pas pour accorder à l’État un délai de prescription plus court. La Cour européenne des droits de l’homme a constaté à ce titre une violation de l’article 1^erdu premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH) relatif au droit au respect des biens. Cette constatation devrait s’appliquer aussi en vertu de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (45).

97. Toutefois, un délai de prescription de quatre à cinq ans concernant la restitution de l’indu lié à des prélèvements fiscaux me parait plutôt généreux que trop court. Vu la marge d’appréciation dont les États membres jouissent comme parties contractantes à la CEDH, il me semble que la Cour ne devrait pas non plus donner à ladite charte une interprétation qui exclurait l’application du délai de prescription prévu dans la législation belge pour les obligations de l’État.

98. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre de la manière suivante aux questions préjudicielles posées par le rechtbank van eerste aanleg te Brussel:

«1) Le droit de l’Union ne fait pas obstacle à ce que, dans les conditions de l’affaire au principal, le juge national applique le délai de prescription de cinq ans prévu dans l’ordre juridique interne pour les créances sur l’État à des actions en répétition de taxes qui ont été versées à l’État membre concerné au titre d’un système mixte d’aides et de taxes.

2) Le droit de l’Union ne fait pas obstacle à ce que, dans les conditions de l’affaire au principal, un État membre puisse invoquer des délais de prescription nationaux qui lui sont plus favorables, par comparaison avec le droit commun interne, pour se défendre dans le cadre d’une procédure engagée contre lui par un particulier, en vue d’assurer la protection des droits que ce dernier puise dans le traité FUE, alors que la Cour de justice de l’Union européenne n’a constaté l’incompatibilité desdites dispositions nationales avec le droit de l’Union qu’après l’expiration de ces délais de prescription nationaux particulièrement favorables, et ce même si l’illégalité existait antérieurement.

3) Le droit de l’Union ne s’oppose pas à ce que, dans les conditions de l’affaire au principal, lorsqu’un État membre impose des taxes à un particulier qui, à son tour, est tenu de répercuter ces taxes sur d’autres particuliers avec lesquels il entretient des relations commerciales, ces particuliers soient, en vertu de dispositions nationales, soumis à un délai de prescription plus court quant à la répétition, à l’égard de l’État membre, de cotisations contraires au droit de l’Union, alors qu’ils disposent d’un délai de prescription plus long pour répéter ces mêmes cotisations à l’égard d’un particulier intervenu comme intermédiaire, si bien que cet intermédiaire se trouve éventuellement dans une situation où l’action dirigée contre lui n’est pas prescrite, au contraire de celle dirigée contre l’État membre, et que cet intermédiaire peut ainsi être poursuivi en justice par d’autres opérateurs, dans la mesure où il peut, le cas échéant, appeler l’État membre en garantie, et seulement s’il peut répéter vis-à-vis de cet État membre les cotisations qu’il a lui même versées directement à ce dernier.»

2 – Selon le gouvernement belge, les présentes affaires représentent seulement deux des 879 affaires pendantes devant la juridiction de renvoi qui ont été introduites dans le cadre des lois du 24 mars 1987 relative à la santé des animaux et du 23 mars 1998 relative à la création d’un Fonds budgétaire pour la santé et la qualité des animaux et des produits animaux. Les sommes réclamées dans ces affaires s’élèveraient à un montant total provisoire de 119 millions d’euros.

3 – Le premier est connu en droit anglais, concernant la notion d’équité («equity»), sous la forme vigilantibus non dormientibus aequitas subvenit. Le second est, quant à lui, bien connu à la Cour. Selon un auteur, il est même l’adage le plus cité par la Cour et ses avocats généraux (voir Masson, A., «Usages et réflexivité du latin à la Cour de justice des Communautés européennes», Revue trimestrielle de droit européen, 2007, n° 4, p. 609 à 633).

4 – Voir arrêts du 16 décembre 1992, Lornoy e.a. (C-17/91, Rec. p. I-6523); Claeys (C-114/91, Rec. p. I-6559), ainsi que Demoor e.a. (C-144/91 et C-145/91, Rec. p. I-6613).

5 – Arrêt du 21 octobre 2003, van Calster e.a. (C-261/01 et C-262/01, Rec. p. I-12249).

13 – Toutefois, si le délai applicable était de dix ans à compter de l’entrée en vigueur de la loi de 1998, c’est-à-dire le 30 avril 1998, un recours introduit le 2 avril 2007 serait intervenu avant l’expiration de ce délai.

16 – Voir arrêts du 14 janvier 1997, Comateb e.a. (C-192/95 à C-218/95, Rec. p. I-165, point 20), et du 17 juin 2004, Recheio – Cash & Carry (C-30/02, Rec. p. I-6051, point 15).

17– Voir, notamment, en ce qui concerne la répétition de l’indu, arrêts du 15 septembre 1998, Edis (C-231/96, Rec. p. I-4951, point 34), et Recheio – Cash & Carry, précité (point 17), ainsi que, en général, arrêts du 15 avril 2008, Impact (C-268/06, Rec. p. I-2483, point 46), et du 8 mars 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C-240/09, non encore publié au Recueil, point 48).

18– Voir, notamment, arrêt du 24 mars 2009, Danske Slagterier (C-445/06, Rec. p. I-2119, point 31 et jurisprudence citée).

19– Voir arrêt du 17 novembre 1998, Aprile (C-228/96, Rec. p. I-7141, point 19 et jurisprudence citée).

20 – Voir, notamment, arrêts Aprile, précité (point 19); du 11 juillet 2002, Marks & Spencer (C-62/00, Rec. p. I-6325, point 35), et du 15 avril 2010, Barth (C-542/08, non encore publié au Recueil, point 28).

22 – Défini à l’article 100 des lois coordonnées (susmentionné au point 23 des présentes conclusions).

24– Voir, notamment, arrêts du 27 mars 1980, Denkavit italiana (61/79, Rec. p. 1205, point 16); du 10 février 2000, Deutsche Telekom (C-50/96, Rec. p. I-743, point 43); du 13 janvier 2004, Kühne & Heitz (C-453/00, Rec. p. I-837, point 21), et du 12 février 2008, Kempter (C-2/06, Rec. p. I-411, point 35).

25– Voir, en ce sens, arrêts du 19 octobre 1995, Richardson (C-137/94, Rec. p. I-3407, point 33); du 6 mars 2007, Meilicke e.a. (C-292/04, Rec. p. I-1835, point 34 et jurisprudence citée), et Kempter, precité (point 35).

26 – Voir arrêt du 25 juillet 1991, Emmott (C-208/90, Rec. p. I-4269, point 21).

29 – Voir, également, arrêts du 17 juillet 1997, Haahr Petroleum (C-90/94, Rec. p. I-4085, point 52), et Texaco et Olieselskabet Danmark (C-114/95 et C-115/95, Rec. p. I-4263, point 48).

30 – Arrêt du 28 novembre 2000, Roquette Frères (C-88/99, Rec. p. I-10465, point 37).

31 – Voir, en ce sens, arrêts précités Barth (point 33) et Aprile (points 43 à 45).

32– La juridiction de renvoi semble considérer qu’il y a une différence dans les délais de prescription qui s’appliquent. Le gouvernement belge, en revanche, en ayant qualifié les présentes affaires comme concernant la responsabilité extracontractuelle, a émis un autre avis à l’audience: il a soutenu que les délais de prescription étaient de même durée, à savoir cinq ans, même si les points de départ différaient un peu. Je relève que la juridiction de renvoi a qualifié ces affaires comme concernant la répétition de l’indu (condictio indebiti). Voir, sur la question de la qualification, arrêt du 12 décembre 2006, Test Claimants in the FII Group Litigation (C-446/04, Rec. p. I-11753, point 201).

33 – Il convient de noter que Q-Beef, qui a versé les cotisations directement à l’État, n’est pas concernée par cette question préjudicielle.

34 – Voir arrêts Edis, précité (point 39); Aprile, précité (point 34), et du 10 septembre 2002, Prisco et CASER (C-216/99 et C-222/99, Rec. p. I-6761, point 70).

35 – Arrêt van Calster e.a., précité (point 59). Au point 60, la Cour ajoute qu’«[u]ne telle technique législative ne saurait être considérée comme compatible avec l’obligation de notification imposée par l’article 93, paragraphe 3, du traité. En effet, si elle était admise, les États membres pourraient immédiatement mettre à exécution un projet d’aide d’État sans notifier celui-ci et les conséquences de l’absence de notification pourraient être évitées par l’abolition de la mesure d’aide ainsi que par sa réintroduction simultanée avec effet rétroactif».

36 – Voir point 16 des conclusions de l’avocat général Jacobs dans l’affaire van Calster e.a., précitée.

38 – Voir arrêts du 1^er décembre 1998, Levez (C-326/96, Rec. p. I-7835, point 34), et Barth, précité (point 36).

39 – À titre d’exemple, on peut indiquer que, dans l’affaire Kühne & Heitz, précitée, la société intéressée a adressé une demande de paiement de certaines sommes quelque deux mois après l’arrêt de la Cour donnant une interprétation en sa faveur (voir conclusions de l’avocat général Léger, point 14).

40 – Ce qui, d’ailleurs, n’a pas été contesté par le Royaume de Belgique.

41 – Même lors de l’audience, l’agent du gouvernement belge avait qualifié le défaut de notification simplement de vice de procédure. À mon avis, c’est beaucoup plus grave que cela: cette omission correspond au manquement à une obligation fondamentale en matière d’aides d’État.

42 – À titre d’exemple, il est utile de mentionner la suite donnée à l’arrêt du 7 septembre 2004, Manninen (C-319/02, Rec. p. I-7477), où la Cour a constaté l’incompatibilité de la législation finlandaise avec le droit de l’Union. Une fois que la juridiction de renvoi a rendu sa décision définitive (arrêt du Korkein hallinto-oikeus, du 22 décembre 2004, dans l’affaire KHO:2004:117), une loi de réparation a été adoptée. Il ressort des travaux préparatoires de cette loi qu’elle a été adoptée pour assurer un remboursement efficace (voir aussi projet gouvernemental 57/2005).

43 – Le treizième considérant du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article 93 du traité CE (JO L 83, p. 1) indique que, en cas d’aide illégale incompatible avec le marché commun, une concurrence effective doit être rétablie et que, à cette fin, il importe que l’aide, intérêts compris, soit récupérée sans délai.

44 – Cour eur. D. H., arrêt Zouboulidis c. Grèce du 25 juin 2009, § 33 à 37. Dans cette affaire, il s’agissait de créances à l’encontre de l’État hellénique, qui, dans certains cas, se prescrivaient par deux ans, alors que les créances en faveur de cet État étaient soumises à un délai de prescription qui était de deux à dix fois plus long. La Cour européenne des droits de l’homme a jugé à cet égard que les règles de prescription privilégiées dont bénéficiait l’État hellénique étaient incompatibles avec l’article 1^er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, du 4 novembre 1950.

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	Court of Justice of the European Communities (including Court of First Instance Decisions)
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