Kadhaf Al Dam v Council (Judgment) (French Text) [2014] EUECJ T-348/13 (24 September 2014)

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« Politique étrangère et de sécurité commune - Mesures restrictives prises en raison de la situation en Libye - Gel des fonds et des ressources économiques - Obligation de motivation - Erreur manifeste d’appréciation - Modulation des effets dans le temps d’une annulation - Responsabilité non contractuelle »

Ahmed Mohammed Kadhaf Al Dam, demeurant au Caire (Égypte), représenté par M^e H. de Charette, avocat,

Conseil de l’Union européenne, représenté par MM. A. Vitro et V. Piessevaux, en qualité d’agents,

ayant pour objet, d’une part, une demande d’annulation de la décision 2011/137/PESC du Conseil, du 28 février 2011, concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Libye (JO L 58, p. 53), du règlement (UE) n° 204/2011 du Conseil, du 2 mars 2011, concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Libye (JO L 58, p. 1), de la décision 2013/182/PESC du Conseil, du 22 avril 2013, modifiant la décision 2011/137 (JO L 111, p. 50), du règlement d’exécution (UE) n° 689/2014 du Conseil, du 23 juin 2014, mettant en œuvre l’article 16, paragraphe 2, du règlement n° 204/2011 (JO L 183, p. 1), et de la décision 2014/380/PESC du Conseil, du 23 juin 2014, modifiant la décision 2011/137 (JO L 183, p. 52), en tant que ces actes visent le requérant, et, d’autre part, une demande de réparation du préjudice causé par ces actes,

composé de MM. S. Papasavvas, président, N. J. Forwood (rapporteur) et E. Bieliūnas, juges,

1 Le requérant, M. Ahmed Mohammed Kadhaf Al Dam, est un ressortissant de nationalité libyenne. Il indique avoir joué un rôle « proche de celui d’un ministre des Affaires étrangères » au sein de la République arabe libyenne, devenue depuis l’État de Libye (ci-après la « Libye »), avant de se rendre en Égypte et de « démissionne[r] de ses fonctions au sein du pouvoir libyen » le 24 février 2011.

2 Le 26 février 2011, le Conseil de sécurité des Nations unies a adopté la résolution 1970 (2011), qui instaure des mesures restrictives à l’encontre de la Libye ainsi que de personnes et d’entités ayant participé à la commission de violations graves des droits de l’homme dans cet État.

3 Le 28 février 2011, le Conseil de l’Union européenne a adopté la décision 2011/137/PESC concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Libye (JO L 58, p. 53).

4 L’article 5, paragraphe 1, de la décision 2011/137 prévoit que les États membres prennent les mesures nécessaires pour empêcher l’entrée ou le passage en transit sur leur territoire, d’une part, des personnes visées par la résolution 1970 (2011) ou désignées conformément à celle-ci, dont la liste figure à l’annexe I de cette décision, et, d’autre part, des personnes « non visées par l’annexe I, qui ordonnent, contrôlent ou dirigent de toute autre manière les violations graves des droits de l’homme contre des personnes se trouvant en Libye, ou qui en sont complices, y compris en planifiant, commandant, ordonnant ou conduisant des attaques, en violation du droit international, y compris des bombardements aériens, contre des populations ou des installations civiles, ou en étant complices, ou qui agissent au nom ou sur les instructions de ces personnes », dont la liste figure à l’annexe II de ladite décision.

5 L’article 6, paragraphe 1, de la décision 2011/137 dispose que les fonds, autres avoirs financiers et ressources économiques qui sont en la possession ou sous le contrôle direct ou indirect de ces deux catégories de personnes, dont la liste figure, respectivement, aux annexes III et IV de cette décision, sont gelés.

6 Le 2 mars 2011, le Conseil a adopté le règlement (UE) n° 204/2011 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Libye (JO L 58, p. 1).

7 Les articles 5 et 6 du règlement n° 204/2011 prévoient le gel de tous les fonds et ressources économiques appartenant à, en possession de, détenus ou contrôlés, d’une part, par les personnes physiques ou morales et entités visées par la résolution 1970 (2011) ou désignées conformément à celle-ci, ainsi que, d’autre part, par celles qui, « conformément à l’article 6, paragraphe 1, de la décision 2011/137/PESC, ont été reconnu[e]s par le Conseil comme étant des personnes ou [des] entités impliquées dans de graves atteintes aux droits de l’homme en Libye ou complices de ces atteintes en ayant ordonné, contrôlé ou dirigé celles-ci, y compris en étant impliqué[e]s dans des attaques ou complices d’attaques qu’[elles] auraient planifiées, commandées, ordonnées ou menées en violation du droit international, y compris les bombardements aériens sur des populations civiles, ou les personnes ou entités agissant pour leur compte ou sur leurs ordres, ou les entités détenues ou contrôlées par elles ». La liste de ces personnes figure, respectivement, aux annexes II et III du règlement n° 204/2011.

8 Le requérant ne fait pas partie des personnes visées par la résolution 1970 (2011) ou désignées conformément à celle-ci et inscrites, par voie de conséquence, sur les listes figurant aux annexes I et III de la décision 2011/137 et à l’annexe II du règlement n° 204/2011.

9 Son nom a, en revanche, été inscrit par le Conseil sur les listes figurant, respectivement, aux annexes II et IV de la décision 2011/137 et à l’annexe III du règlement n° 204/2011, avec l’indication des motifs suivants :

« Cousin de Mouammar K[adhafi]. Soupçonné depuis 1995 d’avoir commandé une unité d’élite de l’armée chargée de la sécurité personnelle de Kadhafi et de jouer un rôle clé dans l’[o]rganisation de la sécurité extérieure. A participé à la planification d’opérations dirigées contre des dissidents libyens à l’étranger et a pris part directement à des activités terroristes. »

10 Le 22 avril 2013, le Conseil a adopté la décision 2013/182/PESC, modifiant la décision 2011/137 (JO L 111, p. 50). L’article 2 et l’annexe de cette décision retirent le nom d’une des personnes visées par la décision 2011/137 des listes figurant aux annexes II et IV de celle-ci. Le Conseil indique que la décision 2013/182 maintient, en revanche, le nom du requérant sur ces listes.

11 Le 23 juin 2014, le Conseil a adopté, d’une part, le règlement d’exécution (UE) n° 689/2014, mettant en œuvre l’article 16, paragraphe 2, du règlement n° 204/2011 (JO L 183, p. 1), et, d’autre part, la décision 2014/380/PESC du Conseil, modifiant la décision 2011/137 (JO L 183, p. 52). Les considérants 7 à 10 de la décision 2014/380 indiquent, en substance, que le Conseil a estimé qu’il y avait lieu de modifier la décision 2011/137 à la suite, notamment, d’un réexamen complet des listes de personnes et d’entités figurant aux annexes II et IV de cette dernière. Cette modification ne vise pas le requérant, dont le nom a donc été maintenu sur lesdites listes. De manière analogue, les considérants 2 à 5 du règlement d’exécution n° 689/2014 indiquent que le Conseil a modifié l’annexe III du règlement n° 204/2011 après avoir réexaminé celle-ci. Cette modification ne vise pas le requérant, dont le nom a donc été maintenu sur ladite annexe. Le Conseil a informé le requérant de l’existence et du contenu de ces deux actes par lettre portant la référence SGS14/08282 du 24 juin 2014.

12 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 3 juillet 2013, le requérant a introduit le présent recours.

13 Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 13 novembre 2013, la Commission européenne a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 114 du règlement de procédure du Tribunal. À l’appui de cette exception, elle a fait valoir que le recours devait être rejeté comme irrecevable, premièrement, en ce qu’il était dirigé contre elle au motif qu’elle n’était l’auteur d’aucun des actes attaqués, deuxièmement, en ce qu’il visait la décision 2011/137 et le règlement n° 204/2011, au motif que la demande d’annulation de ces deux actes formée par le requérant était tardive, troisièmement, en ce qu’il visait la décision 2013/182, au motif que cet acte ne concernait pas directement et individuellement le requérant, et, quatrièmement et par voie de conséquence, en ce que le requérant entendait obtenir réparation du préjudice qui lui aurait été causé par ces actes. Le requérant a déposé ses observations sur cette exception le 7 janvier 2014.

14 Par ordonnance du Tribunal du 12 juin 2014, le recours a été rejeté comme irrecevable en tant qu’il était dirigé contre la Commission.

15 Sur rapport du juge rapporteur, le président de la troisième chambre du Tribunal a décidé d’ouvrir la procédure orale.

16 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal à l’audience du 3 juillet 2014.

17 Lors de cette audience, le requérant a informé le Tribunal de l’adoption du règlement d’exécution n° 689/2014 et de la décision 2014/380. Il a également demandé, en substance, à pouvoir adapter ses conclusions pour solliciter l’annulation de ces deux actes. Il a enfin exposé qu’il entendait invoquer, à l’appui de ses conclusions telles qu’adaptées, les moyens d’annulation et les arguments soutenant ses conclusions initiales. Il a été pris acte de ces demandes au procès-verbal.

18 Le requérant a, par ailleurs, produit le règlement d’exécution n° 689/2014 et la décision 2014/380 au Tribunal, qui les a communiqués au Conseil.

19 Tout en précisant ne pas avoir eu connaissance des deux actes en question antérieurement à l’audience, le représentant du Conseil a répondu, en substance, qu’il ne s’opposait pas à ce que les conclusions du requérant soient adaptées de la manière demandée par celui-ci. Il a également indiqué qu’il entendait faire valoir à l’encontre de ces conclusions adaptées les moyens de défense et les arguments opposés aux conclusions initiales du requérant. Il a été pris acte de ces déclarations au procès-verbal.

20 Le Conseil a par ailleurs exposé qu’il entendait reprendre à son compte les arguments de la Commission selon lesquels le recours serait tardif en tant qu’il était dirigé contre la décision 2011/137 et le règlement n° 204/2011.

- annuler la décision 2011/137, le règlement n° 204/2011, la décision 2013/182, le règlement d’exécution n° 689/2014 et la décision 2014/380, en tant que ces actes portent, respectivement, inscription et maintien de son nom sur certaines des listes qui y sont annexées (ci-après, ensemble, les « actes attaqués ») ;

- condamner le Conseil à lui verser la somme d’un euro symbolique en réparation du préjudice subi de ce fait ;

23 Il convient d’examiner, tout d’abord, la recevabilité du recours, ensuite, la recevabilité de la demande d’adaptation des conclusions du requérant destinée à tenir compte de l’adoption du règlement n° 689/2014 et de la décision 2014/380, et, enfin, le bien-fondé de ses différentes demandes, pour autant qu’elles soient recevables.

24 En vertu de l’article 113 de son règlement de procédure, le Tribunal peut à tout moment examiner d’office, les parties entendues, toute fin de non-recevoir d’ordre public. En l’espèce, le requérant a été interrogé, lors de l’audience, sur la recevabilité du recours en tant qu’il était dirigé contre la décision 2011/137 et le règlement n° 204/2011, à la suite des observations formulées par le Conseil lors de l’audience quant à sa tardiveté au regard de l’article 263, sixième alinéa, TFUE. En réponse, le requérant a fait valoir que le recours était recevable à cet égard, en réitérant en substance les arguments qu’il avait opposés à l’exception d’irrecevabilité présentée par la Commission. Il a été pris acte des déclarations des parties à ce sujet au procès-verbal.

25 L’article 263, sixième alinéa, TFUE, dispose que les recours en annulation doivent être formés dans un délai de deux mois à compter, suivant le cas, de la publication de l’acte contre lequel ils sont dirigés, de sa notification au requérant ou, à défaut, du jour où celui-ci en a eu connaissance. En outre, il résulte de l’article 102, paragraphe 1, du règlement de procédure que, lorsque ce délai est à compter à partir de la publication de l’acte en question, il commence à courir à partir de la fin du quatorzième jour suivant la date de cette publication au Journal officiel de l’Union européenne. Enfin, conformément à l’article 102, paragraphe 2, de ce règlement, ledit délai doit être augmenté d’un délai de distance forfaitaire de dix jours.

26 En l’espèce, il convient de constater, tout d’abord, que la décision 2011/137 et le règlement n° 204/2011 ont été publiés au Journal officiel de l’Union européenne le 3 mars 2011 (JO L 58, p. 1 et 53). Toutefois, comme le prévoyaient respectivement l’article 9, paragraphe 3, de cette décision et l’article 16, paragraphe 3, de ce règlement, ces deux actes devaient également être communiqués aux personnes et aux entités qu’ils visaient.

27 Or, il ressort de la jurisprudence que, bien que de tels actes, adoptés sur la base des dispositions relatives à la politique étrangère et de sécurité commune, s’apparentent à la fois à des actes de portée générale, dans la mesure où ils interdisent notamment à une catégorie de destinataires déterminés de manière générale et abstraite de mettre des fonds et des ressources économiques à la disposition des personnes et des entités dont les noms figurent sur les listes contenues dans leurs annexes, et à des faisceaux de décisions individuelles à l’égard de ces personnes et entités, c’est la nature individuelle de ces actes qui ouvre, conformément à l’article 275, deuxième alinéa, TFUE et à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, l’accès au juge de l’Union européenne (arrêt de la Cour du 23 avril 2013, Gbagbo e.a./Conseil, C-478/11 P à C-482/11 P, non encore publié au Recueil, points 56 et 57).

28 En effet, leur communication aux personnes et entités dont les noms figurent sur les listes annexées à ces actes a précisément pour objet de permettre à ces personnes de défendre leurs droits dans les meilleures conditions possibles et de décider en pleine connaissance de cause s’il est utile de saisir le juge de l’Union (voir arrêt Gbagbo e.a./Conseil, point 27 supra, point 58, et la jurisprudence citée).

29 Il en résulte que, si l’entrée en vigueur de ces actes a lieu en vertu de leur publication, le délai pour l’introduction d’un recours en annulation à leur égard en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE court, pour chacune de ces personnes, à compter de la date de la communication qui doit lui être faite (voir arrêt Gbagbo e.a./Conseil, point 27 supra, point 59, et la jurisprudence citée).

30 Par ailleurs, il est constant que la décision 2011/137 et le règlement n° 204/2011 ont été communiqués au requérant. Certes, ils ne lui ont pas été communiqués directement à son adresse. Cependant, le Conseil a recouru à la publication de l’avis prévue respectivement à l’article 9, paragraphe 3, de la décision 2011/137 et à l’article 16, paragraphe 3, du règlement n° 204/2011, qui est intervenue au Journal officiel de l’Union européenne le 3 mars 2011 (JO C 68, p. 1 et 3), soit le même jour que la publication de cette décision et de ce règlement.

31 Étant donné que de tels avis sont de nature à permettre aux personnes concernées d’identifier la voie de recours dont elles disposent pour contester l’inscription de leur nom sur les listes prévoyant des mesures restrictives à leur égard ainsi que la date d’expiration du délai de recours, il importe que ces personnes ne puissent pas retarder le point de départ de ce délai en se prévalant de l’absence d’une communication directe ou de la prise de connaissance effective ultérieure des actes qu’elles attaquent. Si une telle possibilité leur était ouverte, en l’absence de force majeure, il serait porté atteinte à la finalité même du délai de recours, qui consiste à sauvegarder la sécurité juridique en évitant la remise en cause indéfinie des actes de l’Union entraînant des effets de droit (voir arrêt Gbagbo e.a./Conseil, point 27 supra, point 62, et la jurisprudence citée).

32 À cet égard, le requérant n’est en l’espèce pas fondé à faire valoir que la communication ainsi effectuée par le Conseil lui est inopposable, comme il l’a fait dans ses mémoires, puis lors de l’audience.

33 Certes, il est vrai que l’article 9, paragraphe 3, de la décision 2011/137 et l’article 16, paragraphe 3, du règlement n° 204/2011 imposaient au Conseil de communiquer sa décision d’inscrire le nom d’une personne ou d’une entité donnée sur une ou plusieurs listes annexées à ces actes soit directement à la personne ou à l’entité concernée si son adresse était connue, soit par la publication d’un avis.

34 Cependant, le requérant n’établit pas que l’adresse de sa résidence au Caire était connue du Conseil au moment où celui-ci a décidé d’inscrire son nom sur certaines des listes annexées auxdits actes. En effet, il se borne à ce sujet à alléguer dans la requête et dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission, d’une part, que cette adresse était connue « de l’ensemble des diplomates européens et égyptiens et du gouvernement égyptien » et, d’autre part, que « le service d’action extérieure de l’Union européenne […] aurait pu à tout moment lui transmettre [ces actes] en approchant les autorités égyptiennes afin d’obtenir [son] adresse, à supposer d’ailleurs qu’il ne la connaissait pas ».

35 Ensuite, le requérant ne peut utilement tirer argument ni du fait qu’il aurait demandé au Conseil de retirer son nom des annexes II et IV de la décision 2011/137 et de l’annexe III du règlement n° 204/2011, par lettre du 1^er août 2012, ni du fait que le Conseil serait resté en défaut de réviser ces annexes au cours de l’année 2012, en violation de ladite décision et dudit règlement. En effet, s’il ressort du dossier que le requérant a bien adressé une lettre au Conseil le 1^er août 2012, la teneur de cette lettre n’est pas établie dès lors que le requérant ne l’a pas jointe à ses mémoires, contrairement à ce qu’il indique. Pour autant que la demande alléguée ait bien été présentée au Conseil, elle ne peut en tout état de cause pas avoir eu pour effet de rouvrir le délai imparti au requérant pour former un recours en annulation à l’encontre de la décision 2011/137 et du règlement n° 204/2011, qui avait expiré bien avant qu’il ne sollicite le Conseil. Pour sa part, l’allégation selon laquelle le Conseil aurait manqué à son obligation de réviser les deux actes en cause ne constitue pas l’ampliation d’un moyen présenté dans la requête et doit donc être considérée comme constituant un moyen nouveau, qu’il y a lieu de rejeter comme irrecevable en vertu de l’article 48, paragraphe 2, du règlement de procédure, en l’absence de toute justification quant au retard mis pour le produire, comme le Conseil l’a fait valoir lors de l’audience sans être contesté sur ce point.

36 Enfin, le requérant n’a, après avoir été destinataire de l’exception d’irrecevabilité dans le cadre de laquelle la Commission avait notamment soutenu que le recours était irrecevable pour cause de tardiveté en tant qu’il était dirigé contre la décision 2011/137 et le règlement n° 204/2011, ni démontré, ni même cherché à établir, au moyen d’arguments autres que les allégations qui viennent d’être écartées, l’existence d’un cas fortuit ou de force majeure permettant de déroger au délai de recours prévu par l’article 263 TFUE.

37 Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que le délai qui lui était imparti pour introduire un recours en annulation contre, d’une part, la décision 2011/137 et, d’autre part, le règlement n° 204/2011, a couru à compter de la communication de ces actes effectuée par le Conseil au moyen de la publication de l’avis mentionné au point 30 ci-dessus, le 3 mars 2011.

38 Dès lors, la demande d’annulation présentée par le requérant le 3 juillet 2013 doit être rejetée comme manifestement tardive et, partant, comme irrecevable en ce qu’elle vise ces deux actes.

39 En revanche, dans la mesure où le Conseil indique avoir procédé, le 23 avril 2013, à la publication au Journal officiel de l’Union européenne de l’avis prévu par l’article 9, paragraphe 3, de la décision 2011/137, telle que modifiée à la suite du réexamen ayant débouché sur la décision 2013/182 (JO C 115, p. 2), et où la requête a été déposée au greffe du Tribunal le 3 juillet 2013, le recours est recevable en ce qu’il vise l’annulation de la décision 2013/182.

Sur la recevabilité de la demande d’adaptation des conclusions du requérant

40 Il est de jurisprudence bien établie que, quand une décision ou un règlement concernant directement et individuellement un particulier est, en cours de procédure, remplacé par un acte ayant le même objet, cet acte doit être considéré comme un élément nouveau permettant à l’intéressé d’adapter ses conclusions et ses moyens. En effet, il serait contraire à une bonne administration de la justice et à une exigence d’économie de la procédure d’obliger le requérant à introduire un nouveau recours (voir arrêt du Tribunal du 23 octobre 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Conseil, T-256/07, Rec. p. II-3019, point 46, et la jurisprudence citée).

41 Il est également de jurisprudence constante que constituent des actes susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation, au sens de l’article 263 TFUE, les mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la partie requérante, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celle-ci (arrêt de la Cour du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, Rec. p. 2639, point 9, et arrêt du Tribunal du 16 juillet 1998, Regione Toscana/Commission, T-81/97, Rec. p. II-2889, point 21).

42 Il ressort enfin de la jurisprudence qu’un acte est considéré comme purement confirmatif d’une décision antérieure s’il ne contient aucun élément nouveau par rapport à la décision antérieure et n’a pas été précédé d’un réexamen de la situation du destinataire de cette décision (voir arrêt du Tribunal du 7 février 2001, Inpesca/Commission, T-186/98, Rec. p. II-557, point 44, et la jurisprudence citée).

43 En l’espèce, comme cela a été relevé au point 11 ci-dessus, le Conseil a procédé à un réexamen complet des listes de personnes figurant, d’une part, aux annexes II et IV de la décision 2011/137, telle que modifiée par la décision 2013/182, et, d’autre part, à l’annexe III du règlement n° 204/2011, avant de porter à la connaissance du requérant, par lettre du 24 juin 2014, sa décision de maintenir son nom sur ces listes, telles qu’elles résultent désormais de la décision 2014/380 et du règlement d’exécution n° 689/2014. Il s’ensuit que ces deux derniers actes ne peuvent être regardés comme des actes confirmatifs au sens de la jurisprudence citée au point 42 ci-dessus.

44 Dès lors, le requérant est recevable à demander que ses conclusions soient adaptées pour tendre à l’annulation de la décision 2014/380 et du règlement d’exécution n° 689/2014 en tant que ceux-ci le visent, ainsi qu’à la réparation du préjudice qu’il allègue avoir subi de ce fait, même s’il est constant que le maintien de son nom sur certaines des listes qui sont annexées à ces actes ne repose sur aucun élément nouveau par rapport à ceux ayant fondé l’inscription initiale de son nom sur lesdites listes.

45 À l’appui de sa demande d’annulation, le requérant invoque trois moyens tirés en substance, le premier, d’une violation des droits fondamentaux, le deuxième, du caractère insuffisamment motivé et non fondé des actes attaqués, et, le troisième, d’une violation de son droit de propriété.

46 Eu égard aux conclusions figurant aux points 38 et 44 ci-dessus et aux éléments de fait constatés aux points 17 et 19 ci-dessus, il convient, en premier lieu, de faire deux observations relatives à la portée des moyens invoqués par le requérant.

47 Premièrement, ces moyens ne doivent être examinés que pour autant qu’ils mettent en cause la légalité de la décision 2013/182, tout d’abord, de la décision 2014/380, ensuite, et du règlement d’exécution n° 689/2014, enfin, et non pour autant qu’ils critiquent la décision 2011/137 et le règlement n° 204/2011.

48 Deuxièmement, dès lors, d’une part, que les décisions 2013/182 et 2014/380 maintiennent la décision 2011/137 en tant que celle-ci a inscrit le nom du requérant sur les listes figurant aux annexes II et IV de ladite décision et, d’autre part, que le Conseil indique dans ses écritures que le maintien du nom du requérant sur ces listes est motivé par les mêmes raisons que celles à l’origine de son inscription et ne se fonde sur aucun nouvel élément à charge, les arguments du requérant relatifs à cette inscription seront pris en compte dans la mesure nécessaire au contrôle de la légalité des deux décisions en cause. De même, dès lors que le règlement d’exécution n° 689/2014 maintient le nom du requérant sur la liste figurant à l’annexe III du règlement n° 204/2011 sans justifier ce maintien par d’autres raisons que celles ayant fondé l’inscription initiale de son nom sur cette liste, les arguments du requérant relatifs à cette inscription seront pris en compte dans la mesure nécessaire au contrôle de la légalité du règlement d’exécution en question.

49 Eu égard à la teneur des moyens invoqués par le requérant, il apparaît opportun, en second lieu, d’examiner d’emblée son deuxième moyen.

50 Dans le cadre de son deuxième moyen, premièrement, le requérant estime, que la décision 2011/137 et le règlement n° 204/2011 méconnaissent l’obligation de motivation prévue par l’article 296 TFUE, dans la mesure où les raisons invoquées par le Conseil pour inscrire son nom sur certaines des listes annexées à ces actes sont trop imprécises et lapidaires pour constituer des éléments à charge à l’égard desquels il pourrait exercer utilement ses droits de la défense et son droit de recours.

51 Deuxièmement, ces motifs ne seraient pas de nature à justifier les mesures restrictives le concernant. En effet, en adoptant la décision 2011/137 et le règlement n° 204/2011, le Conseil aurait entendu faire cesser la campagne de répression violente menée à l’époque par les autorités libyennes contre la population civile, et non pas sanctionner des actes commis antérieurement par telle ou telle personne associée à ces autorités. Or, le Conseil aurait omis de tenir compte du fait que le requérant avait rompu avec lesdites autorités et quitté la Libye avant même l’adoption de la décision 2011/137 et du règlement n° 204/2011, et ne pouvait donc plus être considéré comme associé à ces autorités ni comme étant responsable de la campagne de répression en cours. Les allégations du Conseil selon lesquelles il ne pouvait pas être exclu, à l’époque, que le requérant reste lié au régime libyen ne seraient pas susceptibles de fonder a posteriori ces actes, et cela d’autant moins que la démission du requérant est intervenue antérieurement à leur adoption et qu’elle a notoirement été considérée comme la première défection marquante à l’égard de ce régime.

52 Troisièmement, la décision 2011/137 et le règlement n° 204/2011 seraient entachés d’un détournement de pouvoir.

53 Quatrièmement, la décision 2013/182 serait entachée d’une absence ou d’une insuffisance de motivation en ce qu’elle ne préciserait pas les raisons pour lesquelles le nom du requérant a été maintenu sur certaines listes de personnes faisant l’objet de mesures restrictives dix-huit mois après l’adoption de la décision 2011/137.

54 Cinquièmement, un tel maintien serait injustifié et entaché d’une erreur manifeste d’appréciation dans la mesure où, d’une part, indépendamment de la démission du requérant intervenue dès le mois de février 2011, le but des mesures prises par le Conseil à l’encontre de la Libye aurait été atteint à compter de la chute du régime de M. Kadhafi et de la fin de la campagne de répression et de violation des droits de l’homme organisée par ce régime, en octobre 2011 et, d’autre part, le Conseil admettrait qu’aucun nouvel élément à charge n’a été retenu contre le requérant en avril 2013.

55 Le Conseil répond en substance, dans ses mémoires, que la présence du nom du requérant sur certaines des listes annexées à la décision 2011/137, au règlement n° 204/2011 et à la décision 2013/182 est non seulement motivée à suffisance de droit, mais également fondée en fait et en droit.

56 Eu égard aux éléments relevés aux points 17 et 19 ci-dessus, il convient de considérer que les arguments des parties relatifs à la décision 2011/137 et à la décision 2013/182 visent également la décision 2014/380, et que ceux portant sur le règlement n° 204/2011 concernent également le règlement d’exécution n° 689/2014.

57 Le Conseil ayant par ailleurs soutenu, lors de l’audience, que, d’une part, l’argumentation du requérant tirée d’un détournement de pouvoir et, d’autre part, celle mettant en cause le bien-fondé de la décision 2011/137, du règlement n° 204/2011 et de la décision 2013/182 constituaient des moyens nouveaux invoqués en réplique et devaient être déclarés irrecevables en application de l’article 48, paragraphe 2, du règlement de procédure, il convient d’effectuer les deux constats qui suivent à ce sujet.

58 En premier lieu, l’allégation du requérant selon laquelle les actes attaqués seraient entachés d’un détournement de pouvoir ne peut pas être considérée comme ayant été invoquée pour la première fois au point 7 de la réplique, comme le prétend le Conseil. En effet, elle figure d’ores et déjà, dans des termes succincts mais clairs, au point 35 de la requête.

59 En second lieu, bien que le deuxième moyen du requérant soit précédé d’un intitulé le présentant formellement comme étant tiré d’une absence de motivation, il convient de constater qu’il réunissait dès la requête des griefs relatifs non seulement à l’absence ou à l’insuffisance de la motivation des actes attaqués, mais également à leur bien-fondé. Ainsi, le requérant a en substance fait valoir, aux points 33 à 35 de la requête, que « les motivations succinctes fournies, s’agissant du requérant, par le Conseil dans les annexes du règlement [n° 204/2011] et des décisions [2011/137 et 2013/182], n’ont aucun rapport avec les objectifs énoncés dans la mesure où les faits allégués à l’encontre du requérant datent d’avant la révolution libyenne et [ne tiennent pas] compte, en outre, du fait que le requérant avait quitté la Libye et démissionné de ses fonctions au sein du pouvoir libyen dès le 24 février 2011 ». Il a également soutenu, au point 36 de la requête, qu’« aucun élément supplémentaire [ne lui a] été fourni [dans la décision 2013/182], ni pour préciser la motivation de la décision initiale ni même pour justifier son maintien 1 an et demi après la publication de la décision initiale ». Il a enfin mis en cause, au point 32 de la requête, le bien-fondé des différents motifs retenus par le Conseil pour justifier tant l’inscription de son nom que le maintien de celui-ci sur les listes en cause. Dans ces circonstances, il convient de constater que la circonstance formelle que l’expression « erreur manifeste d’appréciation des faits » ne figure qu’au point 6 de la réplique ne peut pas, en elle-même, conduire à considérer que le requérant n’a mis en cause le bien-fondé des actes attaqués qu’au stade de la réplique, comme le soutient le Conseil.

60 Au demeurant, le Conseil a, à l’évidence, compris d’emblée la teneur du moyen invoqué à son égard, en défendant tant la motivation des actes en cause que leur bien-fondé. En particulier, il prend le parti d’« attirer l’attention » du Tribunal, dans le cadre des « considérations liminaires » figurant dans son mémoire en défense, sur le fait que « les arguments avancés par la partie requérante reposent sur une méconnaissance de l’objectif et de la nature des mesures restrictives » en cause, ainsi que sur les raisons pour lesquelles il estime avoir été « en droit d’inscrire le requérant sur la liste des personnes faisant l’objet de mesures restrictives » (points 17 à 20 du mémoire en défense), avant de rappeler, dans le cadre de sa réponse au deuxième moyen du requérant, les motifs pour lesquels cette inscription était « parfaitement fondée » (point 50 du mémoire en défense). Il insiste également sur le fait que ces motifs doivent faire l’objet d’un contrôle juridictionnel restreint, point qui n’aurait eu aucun sens si le Conseil n’avait pas compris qu’était mis en cause leur bien-fondé et non simplement leur caractère suffisant (points 21 à 25 du mémoire en défense). Il estime enfin que c’est à l’aune de ce contrôle restreint qu’il revient au Tribunal d’apprécier « les mesures restrictives que le Conseil a adoptées contre la Libye et la motivation que le Conseil a retenue concernant [le] requérant » (point 26 du mémoire en défense). La pleine compréhension par le Conseil de la requête est, au demeurant, attestée par les termes de la duplique. Loin d’alléguer l’existence d’un moyen nouveau tenant au fait que le requérant soulèverait un moyen nouveau tiré d’une erreur manifeste d’appréciation dans la réplique, le Conseil indique en effet que « le requérant reproche au Conseil de ne pas avoir tenu compte du changement de sa situation et de son rôle au sein du régime libyen lors du renouvellement des sanctions [sic] à son égard. Il s’agit d’un argument que le Conseil a déjà rencontré dans son mémoire en défense. Les quelques observations qui suivent n’ont pour but que de compléter les arguments déjà soumis » (points 4 et 5 de la duplique). Il réitère ensuite ses arguments relatifs au bien-fondé du maintien du nom du requérant sur certaines des listes annexées aux actes attaqués (points 6 à 10 de la duplique) avant d’exposer les raisons le conduisant à défendre la légalité de la procédure ayant précédé leur adoption (points 11 à14 de la duplique) et le caractère suffisant de leur motivation (points 15 à 17 de la duplique).

61 Il y a lieu d’examiner le deuxième moyen à la lumière de ces constatations.

62 En premier lieu, il est de jurisprudence constante que l’obligation de motiver un acte faisant grief, qui constitue un corollaire du principe du respect des droits de la défense, a pour but, d’une part, de fournir à l’intéressé une indication suffisante pour savoir si l’acte est bien fondé ou s’il est éventuellement entaché d’un vice permettant d’en contester la validité devant le juge de l’Union, et, d’autre part, de permettre à ce dernier d’exercer son contrôle sur la légalité de cet acte (voir arrêts de la Cour du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba, C-417/11 P, non encore publié au Recueil, point 49, et du Tribunal du 13 septembre 2013, Makhlouf/Conseil, T-383/11, non encore publié au Recueil, point 60, et la jurisprudence citée).

63 La motivation exigée par l’article 296 TFUE doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution auteur de l’acte, de manière à permettre à l’intéressé de connaître les justifications des mesures prises et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle (voir arrêts Conseil/Bamba, point 62 supra, point 50, et Makhlouf/Conseil, point 62 supra, point 61, et la jurisprudence citée).

64 Dans la mesure où la personne concernée ne dispose pas d’un droit d’audition préalable à l’adoption d’une décision initiale de gel des fonds, le respect de l’obligation de motivation est d’autant plus important qu’il constitue l’unique garantie permettant à l’intéressé, à tout le moins après l’adoption de cette décision, de se prévaloir utilement des voies de recours à sa disposition pour contester la légalité de ladite décision (arrêts Conseil/Bamba, point 62 supra, point 51, et Makhlouf/Conseil, point 62 supra, point 62).

65 Partant, la motivation d’un acte du Conseil imposant une mesure de gel des fonds doit en toutes circonstances identifier les raisons individuelles, spécifiques et concrètes pour lesquelles le Conseil considère, dans l’exercice de son large pouvoir d’appréciation, que l’intéressé doit faire l’objet d’une telle mesure (arrêts Conseil/Bamba, point 62 supra, point 52, et Makhlouf/Conseil, point 62 supra, point 63).

66 Cependant, la motivation exigée par l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et au contexte dans lequel il a été adopté. Elle doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé qu’elle spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où son caractère suffisant doit être apprécié au regard non seulement du libellé de l’acte en cause, mais aussi de son contexte et de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêts Conseil/Bamba, point 62 supra, point 53, et Makhlouf/Conseil, point 62 supra, points 64 et 65, et la jurisprudence citée).

67 En particulier, un acte faisant grief est suffisamment motivé dès lors qu’il est intervenu dans un contexte connu de l’intéressé, qui lui permet de comprendre la portée de la mesure prise à son égard (voir arrêts Conseil/Bamba, point 62 supra, point 54, et Makhlouf/Conseil, point 62 supra, point 66, et la jurisprudence citée).

68 En second lieu, la question de la motivation, qui concerne une formalité substantielle, est distincte de celle de la preuve du comportement allégué, laquelle relève de la légalité au fond de l’acte en cause et implique de vérifier la réalité des faits mentionnés dans cet acte ainsi que la qualification de ces faits comme constituant des éléments justifiant l’application de mesures restrictives à l’encontre de la personne concernée (arrêt Conseil/Bamba, point 62 supra, point 60 ; voir également, en ce sens, arrêt de la Cour du 16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Conseil, C-548/09 P, Rec. p. I-11381, point 88).

69 Ainsi, en l’espèce, le contrôle du respect de l’obligation de motivation, qui vise à vérifier si les indications fournies par le Conseil dans la décision 2013/182 étaient suffisantes pour permettre de connaître les éléments l’ayant conduit à maintenir les mesures restrictives arrêtées à l’égard du requérant, doit être distingué de l’examen du bien-fondé de la motivation, qui consiste à vérifier si les éléments invoqués par le Conseil sont établis et s’ils sont de nature à justifier l’adoption de ces mesures (voir, en ce sens, arrêt Conseil/Bamba, point 62 supra, point 61).

70 À cet égard, il convient de rappeler, tout d’abord, que la décision 2013/182 proprement dite ne fait état d’aucune indication, et a fortiori d’aucune raison individuelle, spécifique et concrète, qui permette de savoir pourquoi le Conseil a maintenu le nom du requérant, en avril 2013, sur les listes figurant aux annexes II et IV de la décision 2011/137, en dehors des justifications qui avaient été mises en avant dans cette dernière pour justifier l’inscription de son nom sur ces listes, en février 2011. Au contraire, le Conseil a confirmé expressément, dans son mémoire en défense, puis lors de l’audience, que c’étaient les motifs invoqués pour inscrire le nom du requérant sur lesdites listes en 2011, et eux seuls, en l’absence de tout nouvel élément à charge, qui avaient conduit à l’y maintenir en 2013.

71 Ensuite, force est de constater que, si les motifs avancés par le Conseil pour inscrire le nom du requérant sur les listes figurant aux annexes II et IV de la décision 2011/137 sont à considérer comme répondant aux exigences prescrites par la jurisprudence, dès lors qu’ils n’ont pas été contestés en temps utile devant le juge de l’Union, ils ne permettent en revanche pas de comprendre les justifications ayant conduit le Conseil à maintenir les mesures restrictives prises à l’encontre du requérant, dans la décision 2013/182, et cela qu’ils soient lus individuellement aussi bien que globalement.

72 Ainsi que le requérant l’a souligné dans la requête et de nouveau lors de l’audience, le contexte dans lequel est intervenue la décision 2013/182 est notoirement différent de celui qui existait au moment de l’adoption de la décision 2011/137 et du règlement n° 204/2011. Le Conseil ne conteste pas cette affirmation factuelle, qui est au demeurant exacte. En particulier, il est constant que, postérieurement à l’adoption de la décision 2011/137 et du règlement n° 204/2011, la population libyenne s’est soulevée contre le régime de M. Kadhafi, et que cette guerre civile a conduit à la chute dudit régime en octobre 2011.

73 Dans ce contexte substantiellement différent de celui qui prévalait en 2011, ni le fait que le requérant soit un « [c]ousin de Mouammar K[adhafi] », ni le fait qu’il soit « [s]oupçonné depuis 1995 d’avoir commandé une unité d’élite de l’armée chargée de la sécurité personnelle de Kadhafi et de jouer un rôle clé dans l’[o]rganisation de la sécurité extérieure », ni le fait qu’il ait « participé à la planification d’opérations dirigées contre des dissidents libyens à l’étranger et [ait] pris part directement à des activités terroristes », avant de démissionner des fonctions qu’il occupait au sein du régime libyen le 24 février 2011, ne permettent, pris individuellement ou même globalement, de comprendre pour quelles raisons individuelles, spécifiques et concrètes le nom du requérant a été maintenu le 22 avril 2013 sur les listes de personnes visées par les mesures restrictives adoptées par le Conseil le 28 février 2011 « à l’encontre de la Libye ainsi que des personnes et entités ayant participé à la commission de violations graves des droits de l’homme contre des personnes, y compris à des attaques, en violation du droit international, contre des populations ou des installations civiles », dans le but de mettre fin aux « événements qui se déroulent en Libye », et notamment « au recours à la force et à la violence contre les civils » ainsi qu’à « la répression exercée à l’encontre de manifestations pacifiques », comme l’exposent les considérants 1 à 5 de la décision 2011/137.

74 En particulier, le fait que le requérant soit un « [c]ousin de Mouammar K[adhafi] », le fait qu’il soit « [s]oupçonné depuis 1995 de commander une unité d’élite de l’armée chargée de la sécurité personnelle de [ce dernier] et de jouer un rôle clé dans l’[o]rganisation de la sécurité extérieure », et le fait qu’il ait « participé à la planification d’opérations dirigées contre des dissidents libyens à l’étranger », par hypothèse avant ou au moment de l’adoption de la décision 2011/137 et du règlement n° 204/2011, ne permettent pas de savoir pourquoi le nom du requérant a été maintenu sur les listes figurant aux annexes II et IV de la décision 2011/137 plus de deux ans après qu’il a démissionné des fonctions qu’il occupait au sein du régime libyen et, en tout état de cause, près d’un an et demi après la chute de ce régime. Le dernier motif en cause ainsi que celui selon lequel le requérant a « pris part directement à des opérations terroristes » sont en outre particulièrement imprécis et abstraits, comme le fait valoir le requérant, dans la mesure où ils ne comportent pas la moindre indication relative à la nature et à l’époque des agissements dénoncés (voir, par analogie, arrêt de la Cour du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C-584/10 P, C-593/10 P et C-595/10 P, non encore publié au Recueil, points 141, 145 et 147).

75 Enfin, il est à relever que le Conseil ne répond pas utilement, dans ses mémoires, aux arguments spécifiquement invoqués par le requérant, dans le cadre de son deuxième moyen, pour mettre en cause le caractère suffisamment motivé de la décision de maintenir son nom, en avril 2013, sur les listes de personnes faisant l’objet de mesures restrictives en raison de la situation en Libye telles qu’adoptées en février 2011.

76 En effet, aux points 16 à 26 de son mémoire en défense, le Conseil expose tout d’abord un certain nombre de considérations générales au vu desquelles la motivation et le bien-fondé des mesures visant le requérant doivent selon lui être appréciés. Il souligne notamment que c’est, d’une part, au vu de « la gravité de la situation » en Libye et, d’autre part, dans le but de « faire pression sur les autorités libyennes » afin qu’elles mettent « fin immédiatement à l’usage de la force » contre la population et que « des mesures soient prises pour répondre aux attentes légitimes » de celle-ci, qu’il a décidé d’arrêter des mesures restrictives de large portée à l’encontre « [d]es autorités libyennes et [d]es personnes et entités qui leur sont associées » dans « la campagne de répression violente » en cours à l’époque, ainsi, plus généralement que de personnes et d’entités considérées comme « ayant participé à la commission de violations graves des droits de l’homme » dans ce pays. Aux points 41 à 53 de son mémoire en défense, le Conseil estime ensuite que, compte tenu de l’objectif de ces mesures, de la portée qu’il a estimé nécessaire de leur donner et du contexte dans lequel elles sont intervenues, qui était connu du requérant, les motifs l’ayant conduit à « inscrire » son nom ou à « désigner » celui-ci sur les listes de personnes faisant l’objet desdites mesures doivent être considérés comme étant suffisamment précis. Il ne répond en revanche à aucun moment aux critiques du requérant visant spécifiquement la motivation du maintien ultérieur de son nom sur ces listes.

77 De même, aux points 15 à 17 de sa duplique, le Conseil se défend d’avoir motivé a posteriori le maintien du nom du requérant sur lesdites listes, mais ne répond toujours pas aux arguments du requérant selon lesquels il n’a pas exposé à suffisance de droit les raisons individuelles, spécifiques et concrètes d’un tel maintien. Il se borne au contraire, à cet égard, à rappeler les motifs généraux pour lesquels des mesures restrictives ont été arrêtées à l’encontre de personnes « ayant participé à la commission de violations graves des droits de l’homme » en Libye.

78 En conséquence, le grief tiré du caractère insuffisant de la motivation de la décision 2013/182, en ce qu’elle maintient le nom du requérant sur les listes figurant aux annexes II et IV de la décision 2011/137, apparaît fondé.

79 Il convient de rappeler que le Conseil dispose d’un large pouvoir d’appréciation quant aux éléments généraux à prendre en considération en vue de l’adoption de mesures restrictives en vertu du chapitre 2 du titre V du TUE et de l’article 215 TFUE. Le juge de l’Union ne pouvant, en particulier, substituer son appréciation des preuves, faits et circonstances justifiant l’adoption de telles mesures à celle du Conseil, le contrôle exercé par le Tribunal doit se limiter, à cet égard et en fonction des moyens invoqués devant lui ou relevés d’office, à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation, de l’exactitude matérielle des faits ainsi que de l’absence d’erreur manifeste dans l’appréciation de ces faits et de détournement de pouvoir. Ce contrôle restreint s’applique, en particulier, à l’appréciation des considérations d’opportunité sur lesquelles les mesures restrictives en cause sont fondées (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil, T-390/08, Rec. p. II-3967, point 36, et la jurisprudence citée).

80 En revanche, l’effectivité du contrôle juridictionnel garanti par l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne exige que, au titre du contrôle de la légalité des motifs sur lesquels est fondée la décision d’inscrire ou de maintenir le nom d’une personne déterminée sur une liste de personnes faisant l’objet de mesures restrictives, le juge de l’Union s’assure que cette décision, qui revêt une portée individuelle pour cette personne, repose sur une base factuelle suffisamment solide. Cela implique une vérification des faits allégués dans l’exposé des motifs qui sous-tend ladite décision, de sorte que le contrôle juridictionnel ne soit pas limité à l’appréciation de la vraisemblance abstraite des motifs invoqués, mais porte sur le point de savoir si ces motifs, ou à tout le moins l’un d’eux considéré comme suffisant en soi pour étayer cette même décision, sont étayés de façon suffisamment précise et concrète (arrêts Commission e.a./Kadi, point 74 supra, points 118 et 119, 130 et 136, et de la Cour du 28 novembre 2013, Conseil/Fulmen et Mahmoudian, C-280/12 P, non encore publié au Recueil, point 64).

81 Il incombe au juge de l’Union de procéder à cet examen, en demandant, le cas échéant, à l’autorité compétente de l’Union de produire des informations ou des éléments de preuve, confidentiels ou non, pertinents aux fins d’un tel examen (arrêts Commission e.a./Kadi, point 74 supra, point 120, et Conseil/Fulmen et Mahmoudian, point 80 supra, point 65).

82 C’est en effet à l’autorité compétente de l’Union qu’il appartient, en cas de contestation, d’établir le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre de la personne concernée, et non à cette dernière d’apporter la preuve négative de l’absence de bien-fondé desdits motifs (arrêts Commission e.a./Kadi, point 74 supra, point 121, et Conseil/Fulmen et Mahmoudian, point 80 supra, point 66).

83 Dans ce cadre, il n’est pas requis que ladite autorité produise devant le juge de l’Union l’ensemble des informations et des éléments de preuve inhérents aux motifs allégués dans l’acte dont il est demandé l’annulation. Il importe toutefois que les informations ou les éléments produits étayent les motifs retenus à l’encontre de la personne concernée (arrêts Commission e.a./Kadi, point 74 supra, point 122, et Conseil/Fulmen et Mahmoudian, point 80 supra, point 67).

84 Si l’autorité compétente de l’Union est dans l’impossibilité d’accéder à la demande du juge de l’Union, il appartient alors à ce dernier de se fonder sur les seuls éléments qui lui ont été communiqués. Si ces éléments ne permettent pas de constater le bien-fondé d’un motif, le juge de l’Union écarte ce dernier en tant que support de la décision d’inscription ou de maintien de l’inscription en cause (arrêts Commission e.a./Kadi, point 74 supra, point 123, et Conseil/Fulmen et Mahmoudian, point 80 supra, point 68).

85 Si, par contre, l’autorité compétente de l’Union fournit des informations ou des éléments de preuve pertinents, le juge de l’Union doit vérifier l’exactitude matérielle des faits allégués au regard de ces informations ou éléments et apprécier la force probante de ces derniers en fonction des circonstances de l’espèce et à la lumière des éventuelles observations présentées, notamment, par la personne concernée à leur sujet (arrêts Commission e.a./Kadi, point 74 supra, point 124, et Conseil/Fulmen et Mahmoudian, point 80 supra, point 69).

86 En l’espèce, il apparaît que les raisons pour lesquelles le Conseil a inscrit le nom du requérant sur les listes de personnes faisant l’objet de mesures restrictives en raison de la situation en Libye en février 2011, qui sont à considérer comme fondées à cet égard dès lors qu’elles n’ont pas été contestées en temps utile devant le juge de l’Union, ne sont en revanche pas de nature à justifier son maintien sur ces listes en avril 2013.

87 En effet, si le large pouvoir d’appréciation dont dispose le Conseil pour adopter des mesures restrictives et les considérations d’opportunité au vu desquelles il a en l’occurrence décidé d’en arrêter en raison de la situation en Libye pouvaient justifier qu’une large portée soit donnée à ces mesures, comme l’a itérativement soutenu le Conseil, ils ne justifient en revanche pas que les mesures individuelles prises à l’encontre du requérant puissent être maintenues en vertu d’un critère qui, d’une part, serait différent de ceux prévus par les actes instituant ou renouvelant ces mesures restrictives et, d’autre part, répondrait à l’objectif de ces actes (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 13 mars 2012, Tay Za/Conseil, C-376/10 P, non encore publié au Recueil, point 69).

88 Or, le requérant a contesté la justification légale de la décision 2013/182 en ce qu’elle maintient son nom sur les listes figurant aux annexes II et IV de la décision 2011/137 en faisant valoir que le bien-fondé d’un tel maintien n’était pas établi et, en particulier, que celui-ci se fondait sur des éléments sans rapport avec l’objectif poursuivi par le Conseil lors de l’adoption de la décision 2011/137.

89 En réponse à cette contestation, le Conseil s’est pour l’essentiel borné, en dehors de considérations abstraites sur la nécessité de geler les avoirs des personnes qui menacent la démocratie, l’État de droit et les droits de l’homme dans les pays tiers, à invoquer les justifications qui suivent.

90 En premier lieu, le Conseil a soutenu, en substance, que, compte tenu, d’une part, des fonctions de très haut niveau occupées par le requérant au sein du régime libyen jusqu’à sa démission en février 2011, qui pourrait d’ailleurs n’être qu’une « couverture » lui permettant de continuer à servir les intérêts de ce régime, et, d’autre part, du temps nécessaire pour assurer la transition démocratique et rétablir la paix en Libye, « il y a lieu d’admettre que le large pouvoir d’appréciation dont dispose le Conseil quant aux éléments à prendre en considération en vue de l’adoption ou du maintien d’une mesure de gel de fonds […] s’étend à l’évaluation de la menace que peut continuer à représenter une organisation ayant commis par le passé des actes de terrorisme, nonobstant la suspension de ses activités terroristes pendant un temps plus ou moins long, voire la cessation apparente de celle-ci », en s’appuyant à cet égard sur l’arrêt People’s Mojahedin Organization of Iran/Conseil, point 40 supra (point 112).

91 En second lieu, le Conseil a fait valoir, en substance, qu’il a estimé approprié de maintenir le nom du requérant sur les listes de personnes faisant l’objet de mesures restrictives, malgré le changement de régime intervenu en Libye depuis son inscription sur ces listes, dans le but d’empêcher l’intéressé, qui pourrait « continue[r] à être en mesure de compromettre la paix », « d’utiliser les fonds qu’[il] a détournés pour faire obstacle au rétablissement de la paix et de la stabilité dans ce pays et dans la région », en s’appuyant à cet égard sur l’arrêt du Tribunal du 31 janvier 2007, Minin/Commission (T-362/04, Rec. p. II-2003, points 72 et 74).

92 Cependant, premièrement, il est manifeste que les circonstances factuelles à l’origine des deux affaires ayant donné lieu aux arrêts auxquels se réfère le Conseil sont sans rapport avec celles en cause dans la présente affaire.

93 Deuxièmement, le motif tenant à une prétendue activité terroriste du requérant ne peut pas être pris en considération pour fonder la décision 2013/182 en ce que celle-ci maintient les mesures restrictives arrêtées à l’encontre du requérant compte tenu de son degré d’imprécision et d’abstraction (voir point 74 ci-dessus). En tout état de cause, cet élément, qui figurait à l’origine dans la décision 2011/137, est à appréhender en lien avec les objectifs ayant conduit le Conseil à adopter cette décision et les critères énoncés à l’article 5, paragraphe 1, sous b), et à l’article 6, paragraphe 1, sous b), de celle-ci. Il convient donc de considérer qu’il se réfère à des activités terroristes ayant été menées ou susceptibles d’être menées par les autorités libyennes ou par des personnes associées à celles-ci dans le contexte de la répression de la population civile libyenne à l’origine de l’intervention du Conseil, et éventuellement à des agissements terroristes antérieurs à cet épisode, comme le soutient le Conseil dans ses mémoires. Il est, en revanche, difficile de concevoir qu’il puisse englober d’hypothétiques activités terroristes envisageables un an et demi après la disparition du régime ayant commis ces exactions. En tout état de cause, le Conseil n’a fourni, dans ses mémoires, aucun commencement de preuve de la matérialité des agissements terroristes ou de la propension au terrorisme qu’il prête au requérant (voir, par analogie, arrêt Commission e.a/Kadi, point 74 supra, point 153) et qui soit susceptible de justifier ses dires face aux contestations du requérant. Interrogé à ce sujet lors de l’audience, il n’a, au surplus, toujours pas appuyé ses allégations à cet égard, dans la mesure où il s’est borné, en réponse, à renvoyer aux arguments et aux éléments avancés dans ses mémoires.

94 Troisièmement, le critère tenant à la nécessité d’empêcher des personnes ou entités faisant l’objet de mesures restrictives en raison de la situation en Libye d’utiliser les fonds qu’elles auraient détournés dans le passé pour faire obstacle au rétablissement de la paix dans ce pays après la chute du régime de M. Kadhafi n’est pas davantage prévu par les articles 5 et 6 de la décision 2011/137 ou par la décision 2013/182, ni ne répond aux objectifs poursuivis par ces actes. Par ailleurs, il s’agit, dans le cas individuel du requérant, d’une allégation spéculative qu’aucun fait concret ni aucun élément de preuve précis du dossier ne vient étayer à suffisance de droit. Au reste, le Conseil, interrogé à ce sujet lors de l’audience, n’a toujours pas appuyé cette allégation, mais s’est borné à renvoyer aux arguments et éléments avancés dans ses mémoires.

95 Quatrièmement, dans la mesure où le Conseil se réfère au règlement n° 204/2011 pour justifier le recours aux critères invoqués dans ses mémoires, il suffit de relever que ce règlement n’est pas l’acte sur la base duquel ont été adoptées les décisions 2011/137 et 2013/182. En outre, l’article 6, paragraphe 2, de ce règlement renvoie à l’article 6, paragraphe 1, de la décision 2011/137, reprend en substance les critères énoncés par cette disposition et élabore, « conformément » à celle-ci, une annexe III correspondant en tous points à l’annexe IV de la décision 2011/137. Les termes dans lesquels est rédigé ce règlement ne peuvent donc pas raisonnablement être mis en avant pour fonder une réinterprétation a posteriori de la décision 2011/137 telle que celle suggérée par le Conseil au stade du présent recours.

96 Cinquièmement, le Conseil n’a pas présenté, dans ses mémoires ni même lors de l’audience, d’autres arguments, d’autres informations ou d’autres éléments de preuve propres à justifier que la décision 2013/182 maintienne le nom du requérant sur les listes figurant aux annexes II et IV de la décision 2011/137. Il n’a pas non plus fait valoir que des considérations impérieuses s’opposaient à ce qu’il communique de tels éléments au Tribunal (arrêts Commission e.a./Kadi, point 74 supra, points 125 à 129, et Conseil/Fulmen et Mahmoudian, point 80 supra, points 70 à 74).

97 En troisième et dernier lieu, le Conseil a soutenu, lors de l’audience, que le requérant se méprenait en faisant valoir que les actes attaqués visaient à obtenir le renversement du régime dirigé par M. Kadhafi et auraient perdu leur raison d’être depuis la disparition de celui-ci. Tel n’est cependant pas le sens de l’argumentation du requérant. Comme celui-ci l’a encore rappelé lors de l’audience, il ne soutient en effet pas, de façon générale et absolue, que les actes attaqués auraient perdu leur raison d’être du fait de la disparition du régime de M. Kadhafi. Il se borne à faire valoir, en ce qui le concerne à titre individuel, d’une part, que les motifs ayant conduit le Conseil à inscrire son nom sur certaines des listes annexées à ces actes en 2011 ne permettent pas de comprendre les raisons de son maintien en 2013, dans un contexte qui est très différent de celui à l’origine de leur adoption du fait de la disparition du régime dirigé par M. Kadhafi, et, d’autre part, que ces motifs ne sont pas de nature à fonder un tel maintien.

99 Compte tenu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient d’accueillir le présent moyen et, par voie de conséquence, d’annuler la décision 2013/182 en ce qu’elle maintient le nom du requérant sur les listes figurant aux annexes II et IV de la décision 2011/137, sans qu’il soit besoin d’examiner le premier et le troisième moyens invoqués par le requérant à l’appui de sa demande d’annulation.

100 Eu égard au fait, premièrement, que la décision 2013/182 doit être annulée en tant qu’elle vise le requérant, deuxièmement, que la décision 2014/380 est fondée sur les mêmes motifs que les décisions 2011/137 et 2013/182 en ce qui concerne celui-ci, troisièmement, que les moyens et arguments invoqués à l’encontre de ces décisions le sont également à l’encontre de la décision 2014/380 et, quatrièmement, que le Conseil ne se fonde, pour défendre la légalité de cette dernière, sur aucun argument ou élément autre que ceux avancés pour défendre la légalité des décisions 2011/137 et 2013/182, la décision 2014/380 doit être annulée pour les mêmes raisons et dans la même mesure.

101 En effet, les motifs ayant amené le Conseil à inscrire le nom du requérant sur les listes figurant aux annexes II et IV de la décision 2011/137 et à l’y maintenir par la décision 2013/182 ne permettent ni à l’intéressé ni au Tribunal de comprendre, à suffisance de droit, les raisons ayant conduit cette institution à l’y maintenir plus de deux ans et demi après la disparition du régime responsable de la répression et des violations graves des droits de l’homme au vu desquelles le Conseil avait adopté la première de ces décisions. En outre, le requérant a contesté le bien-fondé de ces motifs lors de l’audience, en invoquant les mêmes arguments que ceux avancés dans ses mémoires, et le Conseil, interrogé sur ce point, n’a toujours pas été en mesure de faire état d’un quelconque élément d’information ou de preuve de nature à fonder le maintien de son nom sur les listes en cause.

102 En premier lieu, il convient de constater que le règlement d’exécution n° 689/2014 et la décision 2014/380 sont étroitement liés. D’un point de vue procédural, ces deux actes, adoptés par le Conseil le même jour, visent respectivement à modifier le règlement n° 204/2011 et la décision 2013/182, qui avait elle-même modifié la décision 2011/137, à l’issue d’un réexamen des listes de personnes faisant l’objet de mesures restrictives en raison de la situation en Libye. Quant au fond, ces différents actes trouvent leur source dans la volonté du Conseil d’arrêter un ensemble cohérent de mesures restrictives, au titre de l’article 29 du TUE et de l’article 215 du TFUE, à l’encontre des personnes ou des entités impliquées dans les atteintes aux droits de l’homme intervenues à partir du début de l’année 2011 dans le cadre de la répression des populations civiles mise en œuvre par le régime de M. Kadhafi.

103 En deuxième lieu, les raisons ayant conduit le Conseil à faire figurer le nom du requérant sur certaines des listes annexées à ces différents actes sont elles aussi étroitement liées. D’une part, il ressort du règlement d’exécution n° 689/2014 que le Conseil ne s’est fondé, pour maintenir le nom du requérant sur la liste des personnes figurant à l’annexe III du règlement n° 204/2011, sur aucun autre motif que ceux ayant justifié l’inscription du nom du requérant sur ladite liste. D’autre part, ces motifs sont analogues à ceux ayant, en parallèle, conduit le Conseil à inscrire le nom du requérant sur les listes figurant aux annexes II et IV de la décision 2011/137, puis à l’y maintenir par les décisions 2013/182 et 2014/380.

104 En troisième et dernier lieu, le requérant invoque, dans le cadre de son deuxième moyen, tel que celui-ci a été précisé, en dernier lieu, lors de l’audience pour tenir compte de l’adaptation de ses conclusions, les mêmes arguments pour contester, d’une part, le caractère suffisamment motivé du maintien de son nom sur certaines des listes annexées à la décision 2013/182, à la décision 2014/380 et au règlement n° 689/2014, et, d’autre part, le bien-fondé de ce maintien. De son côté, le Conseil a avancé, dans ses mémoires, les mêmes arguments pour justifier la motivation et la légalité au fond de ce maintien. Par ailleurs, il n’a fait état lors de l’audience, en réponse aux questions du Tribunal, d’aucun argument ni d’aucun élément d’information de preuve ou d’information supplémentaire à cet égard, mais s’est limité à renvoyer à ses écrits.

105 Eu égard à l’ensemble de ces éléments, il convient d’annuler le règlement d’exécution n° 689/2014 en tant que celui-ci maintient le nom du requérant sur la liste figurant à l’annexe III du règlement n° 204/2011.

Sur les effets dans le temps de l’annulation de la décision 2013/182, du règlement d’exécution n° 689/2014 et de la décision 2014/380

106 Sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur la nature de la décision 2013/182, du règlement d’exécution n° 689/2014 et de la décision 2014/380 au regard de l’article 60, deuxième alinéa, du statut, il convient de relever que l’article 264, second alinéa, TFUE permet au juge de l’Union d’indiquer, s’il l’estime nécessaire, ceux des effets des actes qu’il annule qui doivent être considérés comme définitifs.

107 Il ressort de la jurisprudence que le Tribunal peut décider, en vertu de cette disposition, de la date de prise d’effet de ses arrêts d’annulation (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 12 décembre 2013, Nabipour e.a./Conseil, T-58/12, non publié au Recueil, points 250 et 251).

108 En l’espèce, l’annulation avec effet immédiat des actes en cause, en tant qu’ils visent le requérant, permettrait à ce dernier de transférer hors de l’Union tout ou partie des fonds qu’il détient au sein de celle-ci et qui étaient gelés jusqu’alors, sans que le Conseil puisse, le cas échéant, appliquer en temps utile l’article 266 TFUE en vue de remédier aux irrégularités constatées dans le présent arrêt. Une telle situation risquerait de causer une atteinte sérieuse et irréversible à l’efficacité de tout gel de fonds susceptible d’être décidé à l’avenir par le Conseil à l’égard du requérant.

109 Dans ces circonstances, il apparaît nécessaire de suspendre la prise d’effet du présent arrêt jusqu’à la date d’expiration du délai de pourvoi visé à l’article 56, premier alinéa, du statut de la Cour ou, si un pourvoi a été introduit dans ce délai, jusqu’à ce que la Cour se prononce sur celui-ci.

110 Le requérant fait valoir, dans ses mémoires, que la décision 2011/137, le règlement n° 204/2011 et la décision 2013/182 lui ont causé un préjudice moral important depuis l’année 2011, en le plaçant sans justification légale dans une situation de dépendance inacceptable à l’égard de ses neveux et nièces, grâce à la solidarité desquels il subviendrait à ses besoins. Il demande la réparation de ce préjudice moral à hauteur d’un euro symbolique.

111 Eu égard à l’adaptation des conclusions du requérant dont il a été pris acte lors de l’audience, il convient de considérer que cette demande vise le préjudice que celui-ci estime subir du fait de la décision 2011/137, du règlement n° 204/2011 et de la décision 2013/182, tels que modifiés, en dernier lieu, par le règlement d’exécution n° 689/2014 et par la décision 2014/380.

112 À cet égard, il convient de rappeler que l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union est subordonné à la réunion d’un ensemble de conditions tenant, premièrement, à l’illégalité du comportement reproché par la partie requérante à l’institution défenderesse, deuxièmement, l’existence d’un préjudice réel et certain, et, troisièmement, l’existence d’un lien direct de causalité entre le comportement en cause et le préjudice invoqué. Il en résulte que, dès lors qu’une de ces trois conditions cumulatives fait défaut, la demande de réparation à ce sujet doit être rejetée sans qu’il soit nécessaire de rechercher si les autres conditions sont satisfaites (voir arrêt du Tribunal du 10 mai 2006, Galileo International Technology e.a./Commission, T-279/03, Rec. p. II-1291, points 76 et 77, et la jurisprudence citée). Par ailleurs, il appartient à la partie requérante de prouver que la condition tenant à l’existence d’un préjudice réel et certain est remplie (voir arrêt de la Cour du 9 novembre 2006, Agraz e.a./Commission, C-243/05 P, Rec. p. I-10833, point 27, et la jurisprudence citée), et, plus particulièrement, de produire des preuves concluantes tant de l’existence que de l’étendue de ce préjudice (voir arrêt de la Cour du 16 septembre 1997, Blackspur DIY e.a./Conseil et Commission, C-362/95 P, Rec. p. I-4775, point 31, et la jurisprudence citée).

113 En l’espèce, force est de constater que, d’une part, s’il est certain que la décision 2011/137 et le règlement n° 204/2011, tels que modifiés successivement par la décision 2013/182, le règlement d’exécution n° 689/2014 et la décision 2014/380 ont gelé les fonds dont le requérant pouvait disposer dans l’Union et, d’autre part, si le requérant a affirmé de façon lapidaire, dans la requête, qu’il subvenait depuis lors à ses besoins grâce à la solidarité familiale de ses neveux et de ses nièces et se retrouvait de ce fait placé dans un état de dépendance inacceptable et constitutif d’un préjudice moral, il n’a à aucun moment cherché à étayer son allégation selon laquelle il serait dépendant des subsides de ses proches, ne serait-ce qu’en réplique aux objections présentées en défense par le Conseil quant à l’absence de toute preuve d’un tel préjudice. En particulier, il n’a pas cherché à contester l’argument du Conseil selon lequel seuls les fonds dont il pouvait disposer dans l’Union et certains États tiers tels que la Suisse étaient gelés par les actes attaqués, par exemple en faisant valoir qu’il ne possédait aucune ressource en dehors de l’Union.

114 En outre, pour autant que le requérant subisse un préjudice moral lié à la situation de dépendance familiale dans laquelle les actes attaqués le placeraient ainsi qu’au caractère insupportable d’une telle situation, le Tribunal estime que ce préjudice est suffisamment réparé, dans les circonstances de l’espèce, par le constat de l’illégalité entachant le maintien de son nom, par la décision 2013/182, la décision 2014/380 et le règlement d’exécution n° 689/2014, sur les listes figurant respectivement aux annexes II et IV de la décision 2011/137 et à l’annexe III du règlement n° 204/2011, ainsi que par la forme de réparation dudit préjudice qu’un tel constat est de nature à constituer (voir, en ce sens et par analogie, arrêts de la Cour du 28 mai 2013, Abdulrahim/Conseil et Commission, C-239/12 P, non encore publié au Recueil, points 72 et 83, et du 6 juin 2013, Ayadi/Conseil, C-183/12 P, non encore publié au Recueil, point 70).

115 Dans ces conditions, la demande du requérant tendant à ce que le Conseil soit condamné à lui verser la somme d’un euro symbolique doit être rejetée en son entièreté, sans qu’il soit besoin d’examiner au préalable si le Tribunal est compétent pour l’examiner (voir, en ce sens et par analogie, arrêts de la Cour du 26 février 2002, Conseil/Boehringer, C-23/00 P, Rec. p. I-1873, point 52, et du Tribunal du 7 mars 2013, Acino/Commission, T-539/10, non publié au Recueil, point 27).

116 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s’il est conclu en ce sens.

117 En l’espèce, eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent et aux conclusions des parties, il convient de décider, d’une part, que le Conseil supportera les dépens exposés par les deux parties en relation avec la demande d’annulation du requérant, et, d’autre part, que le requérant supportera les dépens exposés par les deux parties en relation avec sa demande de réparation.

1) Les décisions 2013/182/PESC du Conseil, du 22 avril 2013, et 2014/380/PESC du Conseil, du 23 juin 2014, modifiant la décision 2011/137/PESC concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Lybie, sont annulées en tant qu’elles maintiennent le nom de M. Ahmed Mohammed Kadhaf Al Dam sur les listes figurant aux annexes II et IV de la décision 2011/137/PESC du Conseil, du 28 février 2011, concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Libye.

2) Le règlement d’exécution (UE) n° 689/2014 du Conseil, du 23 juin 2014, mettant en œuvre l’article 16, paragraphe 2, du règlement (UE) n° 204/2011, est annulé en tant qu’il maintient le nom de M. Kadhaf Al Dam sur la liste figurant à l’annexe III du règlement (UE) n° 204/2011 du Conseil, du 2 mars 2011, concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Libye.

3) Les effets de la décision 2013/182, de la décision 2014/380 et du règlement d’exécution n° 689/2014 sont maintenus en ce qui concerne M. Kadhaf Al Dam jusqu’à l’expiration du délai de pourvoi contre le présent arrêt ou, si un pourvoi est introduit dans ce délai, jusqu’à la décision de la Cour à cet égard.

5) M. Kadhaf Al Dam est condamné à supporter les dépens exposés par le Conseil de l’Union européenne ainsi que ses propres dépens en relation avec sa demande de réparation.

6) Le Conseil est condamné à supporter les dépens exposés par M. Kadhaf Al Dam et ses propres dépens en relation avec la demande d’annulation.

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