Commission v Italy (Contribution a l'achat de carburants) (Opinion) French Text [2020] EUECJ C-63/19

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« Manquement d’État – Article 258 TFUE – Directive 2003/96/CE – Taxation des produits énergétiques et de l’électricité – Loi régionale adoptée par la région du Frioul-Vénétie Julienne (Italie) – Contribution à l’achat d’essence et de gazole bénéficiant aux résidents de la région concernée – Qualification de cette contribution – Exonération ou réduction du droit d’accise – Notion de “remboursement total ou partiel” du montant de la taxe – Violation des articles 4 et 19 de la directive 2003/96/CE – Preuve du manquement »

1. Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en appliquant une réduction des taux d’accises, prévue par la législation régionale adoptée par la région du Frioul-Vénétie Julienne (Italie), sur l’essence et le gazole utilisés comme carburants, dans le cadre de la vente de ces produits aux résidents de cette région, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 4 et 19 de la directive 2003/96/CE du Conseil, du 27 octobre 2003, restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité (2).

2. La Commission considère, en substance, que le système de contribution à l’achat de carburants mis en place par la région du Frioul‑Vénétie Julienne, en ce qu’il a pour effet de réduire le niveau de taxation des carburants dans cette région, porte atteinte au principe d’une taxation minimale et unique par produit et par usage sur l’ensemble du territoire de la République italienne. Dans la mesure où la réduction des droits d’accises qui résulte de ce système n’a pas été autorisée au niveau de l’Union, le manquement de cet État membre aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 4 et 19 de la directive 2003/96 devrait être constaté par la Cour.

3. Dans les présentes conclusions, j’expliquerai, après avoir rappelé que la charge d’apporter la preuve d’un manquement repose sur la Commission, les raisons pour lesquelles je considère que le présent recours devrait être rejeté.

4. Les considérants 2 à 5, 9, 13 et 15 de la directive 2003/96 sont libellés comme suit :

« (2) L’absence de dispositions [de l’Union] soumettant à une taxation minimale l’électricité et les produits énergétiques autres que les huiles minérales peut être préjudiciable au bon fonctionnement du marché intérieur.

(3) Le bon fonctionnement du marché intérieur et la réalisation des objectifs des autres politiques [de l’Union] nécessitent que des niveaux minima de taxation soient fixés au niveau [de l’Union] pour la plupart des produits énergétiques, y compris l’électricité, le gaz naturel et le charbon.

(4) D’importants écarts entre les niveaux nationaux de taxation de l’énergie appliqués par les États membres pourraient s’avérer préjudiciables au bon fonctionnement du marché intérieur.

(5) La fixation à des niveaux appropriés des minima [de l’Union] de taxation peut permettre de diminuer les écarts actuels entre les niveaux nationaux de taxation.

(9) Il convient de laisser aux États membres la flexibilité nécessaire pour définir et mettre en œuvre des politiques adaptées aux contextes nationaux.

(13) La fiscalité détermine en partie le prix des produits énergétiques et de l’électricité.

(15) La possibilité de différencier le niveau national de taxation pour un même produit doit être autorisée dans certaines circonstances ou à titre permanent, sous réserve du respect des niveaux minima [de l’Union] et des règles du marché intérieur et de la concurrence. »

5. Aux termes de l’article 1^er de cette directive, « [l]es États membres taxent les produits énergétiques et l’électricité conformément à [ladite] directive ».

« 1. Les niveaux de taxation que les États membres appliquent aux produits énergétiques et à l’électricité visés à l’article 2 ne peuvent être inférieurs aux niveaux minima prévus par la présente directive.

2. Aux fins de la présente directive, on entend par “niveau de taxation” le montant total d’impôts indirects (à l’exception de la [taxe sur la valeur ajoutée (TVA)]) perçu, calculé directement ou indirectement sur la quantité de produits énergétiques et d’électricité au moment de la mise à la consommation. »

« Les États membres ont la faculté d’accorder les exonérations ou les réductions du niveau de taxation prévues dans la présente directive :

c) sous la forme d’un remboursement total ou partiel du montant de la taxe. »

8. Selon l’article 18, paragraphe 1, de la directive 2003/96, par dérogation aux dispositions de celle-ci, les États membres sont autorisés à continuer d’appliquer les niveaux réduits de taxation ou les exonérations énumérés à l’annexe II. Sous réserve d’un examen préalable du Conseil de l’Union européenne, sur la base d’une proposition de la Commission, cette autorisation expire le 31 décembre 2006 ou à la date prévue à l’annexe II.

« 1. Outre les dispositions des articles précédents, en particulier les articles 5, 15 et 17, le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission, peut autoriser un État membre à introduire des exonérations ou des réductions supplémentaires pour des raisons de politique spécifiques.

Tout État membre souhaitant introduire une telle mesure en informe la Commission et lui communique également toutes les informations pertinentes et nécessaires.

La Commission examine la demande en prenant en considération, notamment, le bon fonctionnement du marché intérieur, la nécessité d’assurer une concurrence loyale et les politiques [de l’Union] de la santé, de l’environnement, de l’énergie et des transports.

Dans les trois mois qui suivent la réception de toutes les informations pertinentes et nécessaires, la Commission soit présente une proposition par laquelle le Conseil autorise une telle mesure, soit informe le Conseil des raisons pour lesquelles elle n’a pas proposé l’autorisation d’une telle mesure.

2. Les autorisations visées au paragraphe 1 sont accordées pour une période maximale de 6 ans, pouvant être renouvelée conformément à la procédure prévue au paragraphe 1.

3. Si la Commission considère que les exonérations ou réductions visées au paragraphe 1 ne peuvent plus être maintenues, notamment pour des raisons de concurrence déloyale ou de perturbation du fonctionnement du marché intérieur, ou pour des motifs liés à la politique [de l’Union] de la santé, de protection de l’environnement, de l’énergie ou des transports, elle présente des propositions appropriées au Conseil, qui statue à l’unanimité à leur sujet. »

10. L’annexe II de la directive 2003/96, intitulée « Taux réduits et exonérations de taxation visés à l’article 18, paragraphe 1 », prévoyait, en faveur de l’Italie, une série de réductions des niveaux de taxation, parmi lesquelles « une réduction des droits d’accises sur l’essence consommée sur le territoire du Frioul-Vénétie Julienne, à condition que ces taux différenciés respectent les obligations prévues par la présente directive, et notamment les taux d’accises minima ».

11. Conformément à l’article 5, point 3, du Statuto speciale della Regione autonoma Friuli Venezia Giulia (statut spécial de la région du Frioul-Vénétie Julienne), adopté par la legge costituzionale (loi constitutionnelle), du 31 janvier 1963 (3), dans sa version applicable au litige, cette région dispose notamment d’un pouvoir législatif en ce qui concerne l’instauration des redevances régionales prévues à l’article 51 de ce statut.

12. Selon l’article 49, point 7 bis, du statut spécial de la région du Frioul-Vénétie Julienne, reviennent à cette région 29,75 % des recettes d’accises sur l’essence et 30,34 % des recettes d’accises sur le gazole, consommés dans cette région, à des fins de transport et perçues sur son territoire.

13. L’article 51, quatrième alinéa, sous a), de ce statut prévoit que, sous réserve des règles de l’Union en matière d’aides d’État, la région du Frioul-Vénétie Julienne peut, dans les cas où l’État en prévoit la possibilité pour les recettes fiscales concernées, modifier les taux de taxation, soit en les réduisant, dans les limites actuellement prévues, soit en les augmentant, sans dépasser le niveau maximal de taxation prévu par la législation de l’État, ainsi que prévoir des exonérations ou introduire des déductions d’impôt et des abattements sur la base imposable.

14. La legge regionale n. 14, norme per il sostegno all’acquisto dei carburanti per autotrazione ai privati cittadini residenti in Regione e di promozione per la mobilità individuale ecologica e il suo sviluppo (loi régionale n^o 14, fixant les règles relatives au soutien à l’achat de carburants à des fins de transport pour les particuliers résidant dans la région et à la promotion de la mobilité écologique individuelle et de son développement) (4), du 11 août 2010, telle que modifiée (ci‑après la « loi régionale n^o 14/2010 »), prévoit, à son article 1^er, intitulé « Objectifs » :

« 1. Afin de faire face à la grave crise conjoncturelle, la région du Frioul-Vénétie Julienne prévoit par la présente loi des mesures exceptionnelles supplémentaires visant à soutenir la mobilité routière ainsi qu’à réduire la pollution environnementale. En particulier :

a) elle prévoit des mesures de soutien à l’achat de carburants pour la mobilité routière privée ;

b) elle prévoit des mesures d’incitation à l’utilisation de moteurs partiellement ou totalement indépendants des carburants combustibles pour la mobilité routière ;

c) elle soutient la recherche et le développement de technologies visant à la réalisation de moteurs partiellement ou totalement indépendants des carburants combustibles ;

d) elle favorise l’extension du réseau de distribution de carburants à faible incidence environnementale. »

15. Aux termes de l’article 2 de la loi régionale n^o 14/2010, intitulé « Définitions » :

1) les personnes physiques résidant dans la région propriétaires ou copropriétaires des moyens de transport autorisés à bénéficier de la contribution pour l’achat de carburants à des fins de transport, à savoir les carburants utilisés pour approvisionner les véhicules et les motocycles, ou les personnes titulaires du droit d’usufruit de ces moyens de transport ou qui en sont locataires par location financière ou crédit-bail ;

b) “moyens de transport” : les véhicules automobiles et les motocycles inscrits dans les registres publics des véhicules de la région, y compris les moyens de transport loués par location ou crédit-bail, pour autant qu’ils appartiennent aux bénéficiaires.

f) “POS” : les appareils uniformisés présentant les caractéristiques techniques visées à l’annexe A, point 2. »

16. L’article 3, intitulé « Système de contribution aux achats de carburants », de cette loi régionale dispose :

« 1. L’administration régionale est autorisée à accorder des contributions aux achats de carburant à des fins de transport effectués par les personnes bénéficiaires sur chaque approvisionnement individuel en carburant, sur la base de la quantité achetée.

2. Les contributions à l’achat d’essence et de gazole sont fixées respectivement à 12 centimes par litre et à 8 centimes par litre.

3. Le montant des contributions à l’achat d’essence et de gazole visées au paragraphe 2 est augmenté respectivement de 7 centimes par litre et de 4 centimes par litre pour les bénéficiaires résidant dans les communes situées en zone montagneuse ou semi-montagneuse désignées comme défavorisées ou partiellement défavorisées par la directive 75/273/CEE du Conseil, du 28 avril 1975, relative à la liste communautaire des zones agricoles défavorisées au sens de la directive 75/268/CEE (Italie) [ (5),] ainsi que dans les communes recensées par [différentes décisions de la Commission concernant les aides régionales].

4. Pour des motifs conjoncturels ou en raison d’impératifs budgétaires régionaux, et après consultation de la commission compétente de l’exécutif, les contributions visées au paragraphe 2 et le niveau d’augmentation visé au paragraphe 3 peuvent être adaptés, dans la limite d’un écart de respectivement 10 et 8 centimes par litre, par décision de l’exécutif régional, séparément pour l’essence et le gazole et pour une période maximale de trois mois renouvelable. La décision est publiée au Journal officiel de la région.

4 bis. Sans préjudice de l’équilibre global du budget, l’exécutif régional peut, pour faire face à une conjoncture économique exceptionnelle, relever les contributions visées au paragraphe 3, jusqu’à concurrence de 10 centimes par litre, par voie de décision applicable jusqu’au 30 septembre 2012 au plus tard.

5. Les bénéficiaires ont droit aux contributions visées au paragraphe 2 pour tous les approvisionnements effectués selon les modalités électroniques prévues par la présente loi dans tous les points de vente situés sur le territoire régional.

5 bis. Les conventions visées à l’article 8, paragraphe 5, peuvent définir les modalités selon lesquelles le remboursement est versé aux bénéficiaires dans le cas où l’approvisionnement est effectué en dehors du territoire régional.

6. La contribution n’est pas accordée pour l’approvisionnement individuel en carburant lorsque le montant total de l’avantage est inférieur à 1 euro.

7. Les contributions visées au présent article sont majorées de 5 centimes par litre si le véhicule automobile concerné par l’approvisionnement est équipé d’au moins un moteur à émission nulle combiné ou coordonné à un moteur alimenté par de l’essence ou du gazole.

8. À compter du 1^er janvier 2015, les contributions visées au paragraphe 2 sont réduites de 50 % pour les véhicules automobiles autres que ceux visés au paragraphe 7 et homologués selon la norme écologique Euro 4 ou inférieure.

9. Les contributions visées au paragraphe 2 ne sont pas accordées aux véhicules achetés neufs ou d’occasion après le 1^er janvier 2015 s’ils sont différents de ceux visés au paragraphe 7 et homologués selon la norme écologique Euro 4 ou inférieure.

9 bis. Tout autre avantage de niveau régional lié à l’approvisionnement en carburant est incompatible avec les contributions accordées en vertu du présent article. »

17. L’article 4 de la loi régionale n^o 14/2010, intitulé « Exigences et modalités relatives à l’obtention de l’autorisation », prévoit, à ses paragraphes 1 et 3, que l’autorisation à bénéficier de la réduction de prix est délivrée aux personnes intéressées par la Camera di commercio, industria, artigianato ed agricoltura (chambre de commerce, d’industrie, d’artisanat et d’agriculture, Italie) (6) de la province de résidence et que l’identifiant peut être utilisé exclusivement pour l’approvisionnement du véhicule pour lequel l’autorisation a été accordée, uniquement par le bénéficiaire ou par une autre personne formellement autorisée par celui-ci à utiliser ledit véhicule, le bénéficiaire demeurant responsable de toute utilisation abusive de l’identifiant.

18. L’article 5, intitulé « Modalités de versement électronique », de cette loi régionale dispose :

« 1. Afin d’obtenir la contribution sous forme électronique à l’achat de carburants à des fins de transport, le bénéficiaire présente à l’exploitant des installations où sont situés les POS (ci-après les « exploitants »), établis sur le territoire de la région du Frioul‑Vénétie Julienne, l’identifiant relatif au moyen de transport pour lequel il a été délivré.

2. L’exploitant est tenu de vérifier que le moyen de transport approvisionné est bien celui qui correspond à l’identifiant. La vérification peut également être effectuée à l’aide d’équipements visuels et électroniques, ou de dispositifs permettant de contrôler de manière électronique la correspondance entre le véhicule approvisionné et les données de la carte utilisée.

3. Après l’approvisionnement en carburant, l’exploitant est tenu de constater immédiatement, au moyen du POS, le volume fourni en litres et de l’enregistrer par voie électronique, ainsi que de remettre au bénéficiaire les documents mentionnant les procédures et les informations visées à l’annexe B, point 3.

4. Le bénéficiaire doit vérifier que le volume fourni en litres correspond à ce qui est indiqué dans les documents reçus.

5. Sauf dans le cas visé à l’article 3, paragraphe 5 bis, la contribution qui a été calculée est versée directement par l’exploitant au moyen d’une réduction correspondante du prix du carburant.

19. L’article 6, intitulé « Modalité de versement non électronique », de ladite loi régionale prévoit, à ses paragraphes 1 et 2, qu’il est possible d’activer des modalités de versement non électronique des contributions pour l’acquisition de carburants à des fins de transport par les bénéficiaires hors du territoire de la région du Frioul-Vénétie Julienne et que, dans ces cas, le bénéficiaire transmet la demande à la chambre de commerce territorialement compétente pour sa commune de résidence.

20. L’article 9, intitulé « Versement de la contribution », de la loi régionale n^o 14/2010 dispose :

« 1. Les exploitants des établissements équipés de POS sont autorisés à verser la contribution à l’achat de carburant à des fins de transport par voie électronique.

2. Les exploitants ne versent pas de contribution à l’achat de carburant s’il s’avère que l’identifiant produit à cet effet a été délivré pour un véhicule autre que celui devant être réapprovisionné ou que cet identifiant est désactivé.

3. Les exploitants sont tenus de communiquer à la chambre de commerce territorialement compétente, par voie électronique [...], le jour même ou le jour ouvrable suivant, les données relatives à la quantité vendue de carburants à des fins de transport.

4. Aux fins de la communication visée au paragraphe 3, les exploitants doivent enregistrer, par l’intermédiaire du POS, les données relatives aux quantités totales de carburant à des fins de transport vendues, telles qu’elles résultent de la lecture des colonnes et sont consignées dans le registre de l’Ufficio tecnico di finanza [Office technique de finance, Italie]. »

21. L’article 10 de la loi régionale n^o 14/2010, intitulé « Remboursements liés aux contributions », prévoit, à ses paragraphes 1, 2 et 7 :

« 1. L’administration régionale rembourse aux exploitants les contributions à l’achat de carburant versées aux bénéficiaires, en principe sur une base hebdomadaire.

2. Les remboursements sont effectués sur la base des données stockées dans la base de données informatique, sans préjudice des cas de suspension du remboursement ou de recouvrement des contributions indûment perçues.

7. Au cours de chaque exercice, l’administration régionale effectue une ou plusieurs vérifications aléatoires auprès des exploitants concernés par les transactions financières résultant de la contribution à l’achat de carburant, notamment pour s’assurer de l’existence des documents prévus pour les demandes de remboursement présentées. En tout état de cause, les documents relatifs aux transactions financières doivent être conservés par les personnes intéressées autres que les bénéficiaires finaux de la contribution pendant une période d’au moins deux ans à compter de la date des demandes de remboursement correspondantes. »

22. Le 1^er décembre 2008, en vertu de l’article 258 TFUE, la Commission a envoyé une lettre de mise en demeure à la République italienne, relative à l’application de taux d’accises réduits sur l’essence et le gazole utilisés comme carburants dans le cadre de la vente de ces produits aux résidents de la région du Frioul-Vénétie Julienne. Selon la Commission, la législation prévoyant cette réduction des taux d’accises était contraire à la réglementation de l’Union relative à la taxation des produits énergétiques, étant donné qu’elle ne faisait pas partie des exonérations et des réductions possibles prévues par la directive 2003/96.

23. La Commission a contesté le système introduit par la legge n. 549, Misure di razionalizzazione della finanza pubblica (loi n^o 549 portant mesures de rationalisation des finances publiques) (7), du 28 décembre 1995, et par la legge regionale n. 47, Disposizioni per l’attuazione della normativa nazionale in materia di riduzione del prezzo alla pompa dei carburanti per autotrazione nel territorio regionale e per l’applicazione della Carta del cittadino nei vari settori istituzionali (loi régionale n^o 47, portant dispositions d’application de la législation nationale en matière de réduction du prix à la pompe des carburants pour véhicules automobiles dans la région ainsi que d’application de la charte des citoyens dans divers secteurs institutionnels) (8), du 12 novembre 1996, donnant aux résidents de la région du Frioul‑Vénétie Julienne le droit d’obtenir une réduction du prix de l’essence « à la pompe » (ainsi que du gazole à partir de l’année 2002). Le mécanisme en cause prévoyait l’octroi d’une remise aux consommateurs finaux de carburants résidant dans cette région. Afin de mettre en œuvre ce mécanisme, les fournisseurs de carburant avançaient aux exploitants des points de vente les montants correspondant aux réductions de prix et en demandaient ensuite le remboursement à ladite région.

24. Du point de vue de la Commission, ce système constituait une réduction illégale des accises, prenant la forme d’un remboursement de celles-ci. Elle observait que, premièrement, le bénéficiaire du remboursement était la même personne que le redevable des accises ; deuxièmement, il existait un lien direct entre les montants d’accises payés à l’État par les redevables des accises, qui étaient les fournisseurs de carburant, et les montants de remboursement couverts par ceux-ci pour le compte des exploitants des stations-service, et, troisièmement, le système avait pour objectif de neutraliser les différences de prix importantes avec la République de Slovénie voisine qui, au moment de l’entrée en vigueur de la loi régionale n^o 47/96, n’était pas encore un État membre de l’Union.

25. Afin d’éviter les déplacements visant à faire le plein d’essence à un meilleur prix en Slovénie (le « tourisme à la pompe »), la République italienne avait demandé et obtenu, au cours de l’année 1996, une dérogation au titre de l’article 8, paragraphe 4, de la directive 92/81/CEE (9) afin de pouvoir appliquer un taux d’accises réduit sur les carburants dans la région du Frioul-Vénétie Julienne (10). Par la suite, sur la base de l’article 18 de la directive 2003/96, la République italienne avait été autorisée à continuer à appliquer, jusqu’au 31 décembre 2006, une réduction du taux d’accises sur l’essence consommée sur le territoire de cette région. Le 17 octobre 2006, la République italienne avait présenté une demande de dérogation au titre de l’article 19 de la directive 2003/96 pour le territoire de la région du Frioul-Vénétie Julienne. Cette demande avait ensuite été retirée au mois de décembre 2006.

26. Par lettre du 1^er avril 2009, la République italienne a répondu à la lettre de mise en demeure en expliquant que le système prévu par la loi régionale n^o 47/96, dénoncé par la Commission, avait été réformé par la legge regionale n. 14, norme speciali in materia di impianti di distribuzione di carburanti e modifiche alla legge regionale 12 novembre 1996, n. 47 in materia di riduzione del prezzo alla pompa dei carburanti per autotrazione nel territorio regionale (loi régionale n^o 14 fixant des règles spéciales concernant les installations de distribution de carburants et modifiant la loi régionale n^o 47 du 12 novembre 1996 sur la réduction du prix des carburants à la pompe sur le territoire régional) (11), du 5 décembre 2008. Cette dernière prévoyait que les remboursements seraient directement attribués aux exploitants des installations de distribution des carburants et non plus aux fournisseurs de carburants.

27. En outre, la République italienne, a, par la loi régionale n^o 14/2010, mis en place un nouveau système de contribution, prévoyant un montant fixe de remboursement (par litre) pour l’achat d’essence et de gazole, modulé selon le type de carburant et la zone de résidence de la personne achetant le carburant.

28. Le 12 avril 2013, la Commission a demandé à la République italienne de fournir des éclaircissements sur les modalités de calcul de la contribution sur les prix du carburant acheté par les résidents de la région du Frioul-Vénétie Julienne.

29. Par lettre du 16 mai 2013, la République italienne a fourni des éclaircissements sur le montant des contributions accordées aux résidents de la région du Frioul-Vénétie Julienne à l’achat de carburants ainsi que sur la division de cette région en deux zones territoriales pour lesquelles différents niveaux de contributions sont prévus.

30. Le 11 juillet 2014, la Commission a notifié une lettre de mise en demeure complémentaire à la République italienne, portant sur la loi régionale n^o 14/2010, en ce que le nouveau mécanisme des paiements opérés par la chambre de commerce aux gestionnaires des stations‑service établirait une réduction des accises prenant la forme d’un remboursement de celles-ci, non prévue par la directive 2003/96 ni autorisée par le Conseil au titre de l’article 19 de cette directive.

31. Par lettre du 4 septembre 2014, la République italienne a présenté ses observations relatives à cette lettre de mise en demeure complémentaire.

32. Le 11 décembre 2015, la Commission a adressé un avis motivé à la République italienne, auquel cette dernière a répondu par lettre du 11 février 2016.

33. N’étant pas satisfaite de cette réponse, la Commission, convaincue de la continuité et de l’identité substantielle entre le régime prévu par la loi régionale n^o 47/96 et le régime prévu par la loi régionale n^o 14/2010, a introduit le présent recours en application de l’article 258 TFUE.

34. Dans le cadre du présent recours, la Commission conclut à ce qu’il plaise à la Cour :

– déclarer que, en appliquant une réduction des taux d’accises, sur la base de la législation régionale adoptée par la région du Frioul‑Vénétie Julienne qui prévoit un système de contribution à l’achat d’essence et de gazole utilisés comme carburants dans le cadre de la vente de ces produits aux résidents de cette région, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 4 et 19 de la directive 2003/96, et

36. Par décision du président de la Cour du 3 juin 2019, le Royaume d’Espagne a été autorisé à intervenir au soutien de la République italienne.

37. La Commission relève que les droits d’accises sont des impôts indirects qui frappent la consommation de certains produits et que le poids économique de ces impôts est supporté par le consommateur final. Il ne ferait aucun doute que la mesure introduite par la région du Frioul‑Vénétie Julienne a pour objet et pour effet précis d’alléger la charge supportée par le consommateur final, en réduisant ainsi sa charge fiscale en la matière.

38. Afin de démontrer que la législation en cause comporte une réduction des taux d’accises non autorisée par la directive 2003/96, la Commission souligne que l’économie de cette directive exige qu’un niveau de taxation unique par produit et par usage s’applique sur l’ensemble du territoire de chaque État membre. La Commission précise que, en revanche, cette directive n’exige pas que le prix de vente au consommateur final soit identique sur l’ensemble du territoire d’un État membre, dans la mesure où ladite directive concerne la taxation des produits énergétiques sans toutefois réglementer le prix de vente de ces produits.

39. Elle explique que la directive 2003/96 contient un ensemble de dispositions permettant aux États membres d’appliquer des réductions, des exonérations ou des différenciations du niveau de taxation concernant certains produits ou certains usages. À cet égard, la Commission se réfère notamment aux articles 5, 7 et 15 à 19 de cette directive. Ces réductions, exonérations ou différenciations pourraient être mises en œuvre par les États membres selon les modalités prévues à l’article 6 de ladite directive. Il ne pourrait être dérogé au principe d’un niveau de taxation unique par produit et par usage que dans les cas prévus par la directive 2003/96. Cela vaudrait indépendamment du fait que les niveaux minimaux de taxation prévus par cette directive sont respectés.

40. Selon la Commission, lorsqu’un État membre a l’intention d’appliquer un niveau réduit de taxation au niveau régional, la seule possibilité serait d’avoir recours à l’article 19 de la directive 2003/96 et donc de demander une autorisation au titre de cette disposition. À défaut d’une telle autorisation, l’écart par rapport au principe du taux unique par produit et par usage résultant de la mise en place d’une réduction des taux d’accises sur les carburants pour les résidents de la région du Frioul-Vénétie Julienne constituerait une violation des articles 4 et 19 de cette directive. Elle soutient que les arguments avancés par la République italienne pour démontrer que la contribution à l’achat de carburants n’a pas violé les dispositions de ladite directive devraient être écartés.

41. S’agissant de la qualification de la contribution à l’achat de carburants en tant que réduction des taux d’accises, la Commission défend la position selon laquelle, lorsqu’un État membre accorde une subvention non autorisée par le droit de l’Union, calculée directement ou indirectement sur la quantité d’un produit énergétique relevant du champ d’application de la directive 2003/96 au moment de la mise à la consommation, cette subvention entraîne une réduction illégale de la charge fiscale sur ce produit énergétique. En effet, dans une telle hypothèse, ladite subvention viendrait compenser intégralement ou partiellement les accises sur le produit en cause. Les termes utilisés pour désigner la mesure en cause ne seraient pas pertinents. Seuls importeraient la nature, les caractéristiques et les effets de cette mesure.

42. À l’appui de sa position, la Commission relève que la contribution à l’achat de carburants est accordée sous la forme d’un montant fixe par quantité de carburant achetée, ce qui correspond à la méthode de calcul utilisée pour déterminer le montant des accises.

43. La Commission rappelle que, ainsi qu’il ressort de l’arrêt du 25 avril 2013, Commission/Irlande (12), l’une des formes sous lesquelles les États membres ont la faculté d’accorder des exonérations ou des réductions du niveau de taxation est le « remboursement total ou partiel du montant de la taxe », conformément à ce que prévoit l’article 6, sous c), de la directive 2003/96. Or, pour constater l’existence d’un remboursement des droits d’accises au sens de cette dernière disposition, il serait indifférent, d’une part, que la personne qui procède à la mise à la consommation et qui est donc assujettie au paiement des accises, en l’occurrence le fournisseur de carburants, ne soit pas la même que celle qui reçoit la contribution régionale, en l’occurrence l’exploitant de station-service et, d’autre part, que cette contribution bénéficie en dernier lieu au consommateur final qui voit le prix « à la pompe » baisser en conséquence. Cette interprétation serait guidée par la nécessité de ne pas priver les dispositions de la directive 2003/96 de leur effet utile. Cela étant, la qualification de la contribution à l’achat de carburants comme constituant un remboursement des droits d’accises ne supposerait pas qu’il soit établi que la mesure en cause a pour unique objectif de contourner les dispositions de cette directive.

44. Par ailleurs, pour qualifier la contribution à l’achat de carburants de « remboursement d’accises », la Commission considère comme déterminant le constat selon lequel cette contribution est versée au moyen de fonds étatiques ou, comme dans le cas d’espèce, de fonds régionaux. En effet, le remboursement effectué au moyen de fonds publics entraînerait de fait la neutralisation de la taxation du produit.

45. À cet égard, il serait indifférent que le financement de la contribution à l’achat de carburants provienne des recettes générales de la région du Frioul-Vénétie Julienne et non pas spécifiquement de la part des accises que l’État reverse à cette région après les avoir perçues. Serait également sans pertinence le fait que la contribution à l’achat de carburants soit aussi versée aux résidents de la région du Frioul‑Vénétie Julienne pour des achats de carburant effectués en dehors de cette région.

46. Même si la Commission admet que certaines dispositions de la loi régionale n^o 14/2010 poursuivent un objectif environnemental ou socio-économique, elle estime que la raison principale du maintien de la mesure en cause est d’éviter le « tourisme à la pompe », c’est-à-dire les déplacements des habitants de la région du Frioul-Vénétie Julienne vers un autre État membre, en l’espèce la Slovénie, afin de bénéficier du plein d’essence à un meilleur prix.

47. En tout état de cause, les objectifs dont se prévaut la République italienne afin de justifier la contribution à l’achat de carburants auraient dû être invoqués dans le cadre du régime dérogatoire prévu par l’article 19 de la directive 2003/96. Or, la Commission relève que les autorités italiennes ont retiré le 11 décembre 2006 la demande de dérogation qu’ils avaient introduite au titre de ce dernier article à propos du régime précédent, lequel avait, selon cette même institution, une structure et des effets globalement identiques. La Commission note, à cet égard, que cette demande de dérogation concernait une réduction des taux d’accises sur l’essence consommée sur le territoire de la région du Frioul-Vénétie Julienne. Elle indique également que le Conseil a déjà autorisé, en application de l’article 19 de la directive 2003/96, un certain nombre de réductions d’accises pour des régions ou des zones spécifiques à l’intérieur d’un État membre (13).

48. Enfin, concernant le lien entre la contribution octroyée aux résidents de la région du Frioul-Vénétie Julienne et la composante du prix du carburant relative aux droits d’accises, la Commission observe que le fait que les taux d’accises et la contribution ne coïncident pas est dénué d’importance, puisque le remboursement des droits d’accises peut également être partiel. La circonstance que la partie du prix du carburant constituée par le coût de production de celui-ci soit supérieure au montant versé au titre de la contribution en cause serait également dénuée de pertinence et ne changerait rien au fait que le versement de cette contribution constitue un remboursement de droits d’accises.

49. La République italienne rejette l’affirmation selon laquelle le régime précédent et celui sur lequel porte le présent recours auraient des caractéristiques et des effets substantiellement identiques, dont il découle que le second aurait donc dû, comme le premier, faire l’objet d’une procédure d’autorisation au niveau de l’Union, conformément aux dispositions de la directive 2003/96. Cet État membre insiste, par conséquent, sur les différences entre les deux régimes. Ainsi, dans le régime précédent, la réduction du prix « à la pompe » de l’essence et du gazole était financée par les régions grâce à la part d’accises qui leur était réservée. Cette part d’accises était donc soumise à une contrainte d’affectation, en ce sens qu’elle était destinée à la couverture financière de la mesure en cause. La République italienne indique que, dans le nouveau régime, la contribution est, en revanche, financée, comme toutes les autres dépenses, par les recettes budgétaires générales de la région du Frioul-Vénétie Julienne. La part des accises transférée par l’État à cette région ne serait donc plus soumise à une contrainte d’affectation spécifique pour le financement de la mesure en cause, mais elle servirait à couvrir toutes les dépenses de ladite région.

50. De plus, la République italienne souligne que, dans le régime précédent, la contribution était déterminée sur la base de la différence entre le prix pratiqué dans la région et le prix inférieur du carburant pratiqué de l’autre côté de la frontière avec la République de Slovénie. La remise à effectuer était également différenciée en fonction de la distance par rapport à la frontière. Par contraste, dans le nouveau régime, la contribution aurait été détachée de l’évolution du prix constaté en Slovénie et fixée forfaitairement en fonction de deux zones géographiques.

51. Par ailleurs, la République italienne relève que, certes, tant dans l’ancien que dans le nouveau régime, les bénéficiaires de la contribution sont les citoyens résidant dans la région du Frioul-Vénétie Julienne. Cela étant, alors que, dans le régime précédent, les acteurs chargés du versement puis habilités à demander le remboursement étaient les compagnies pétrolières, dans le nouveau régime, cette contribution est avancée aux bénéficiaires par les gestionnaires des installations de distribution de carburant auxquels la région rembourse ensuite le coût supporté.

52. La République italienne admet que le principe selon lequel le niveau de taxation doit être unique par produit et par usage sur l’ensemble du territoire d’un même État membre découle de l’interprétation systématique de la directive 2003/96. La République italienne reconnaît également que la « flexibilité nécessaire pour définir et mettre en œuvre des politiques adaptées aux contextes nationaux », qui est reconnue aux États membres aux termes du considérant 9 de cette directive, ne signifie pas que ces derniers soient libres d’introduire des différenciations du niveau de taxation, puisqu’ils ne peuvent le faire que dans le cadre des dispositions de ladite directive qui prévoient des dérogations à cet effet. Il faudrait donc que l’objectif poursuivi relève des cas énumérés notamment aux articles 5, 15 et 17 de la directive 2003/96. S’il s’agit d’objectifs différents liés à « des raisons de politique spécifiques », l’État membre concerné devrait, conformément à ce que prévoit l’article 19 de cette directive, demander l’autorisation au Conseil qui, statuant à l’unanimité, peut autoriser l’introduction d’exonérations ou de réductions supplémentaires. La République italienne souligne que ces restrictions valent uniquement dans la mesure où un État membre entend introduire une mesure consistant en une « exonération ou réduction du niveau de taxation » des produits énergétiques et que, partant, il est clair qu’une mesure nationale qui n’a pas un tel effet ne sera pas soumise auxdites restrictions.

53. À cet égard, la République italienne considère que la disposition clé pour résoudre le présent litige est l’article 6, sous c), de la directive 2003/96, qui inclut dans le champ d’application de celle-ci les cas dans lesquels les exonérations ou les réductions du niveau de taxation prévues par cette directive sont effectuées « sous la forme d’un remboursement total ou partiel du montant de la taxe ». Selon cet État membre, la Commission ferait une interprétation trop large de l’article 6, sous c), de ladite directive en estimant que toute forme de subvention ou de contribution relative à des biens soumis à accises, du seul fait qu’elle est financée par des fonds publics, serait un remboursement d’accises et, partant, constituerait un contournement de cette même directive.

54. La République italienne est d’avis qu’il y a un remboursement total ou partiel du montant de la taxe, au sens l’article 6, sous c), de la directive 2003/96, lorsque l’autorité fiscale restitue à l’assujetti l’accise qu’il avait précédemment versée. Elle fait donc valoir que les mesures nationales ou régionales qui n’ont pas les caractéristiques définies à l’article 6, sous c), de cette directive doivent être considérées comme étrangères au champ d’application de ladite directive et relèvent du pouvoir discrétionnaire des États membres. La directive 2003/96 ne serait donc pas applicable.

55. Selon la République italienne, l’interprétation extrêmement large que la Commission donne à l’article 6, sous c), de la directive 2003/96 ferait disparaître la possibilité d’une quelconque intervention de nature économique concernant les biens soumis à accises, limitant la souveraineté fiscale des États membres dans un secteur qui n’est que partiellement harmonisé.

56. Contrairement à ce qui était le cas dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 25 avril 2013, Commission/Irlande (14), dans laquelle la réglementation nationale indiquait expressément que l’objet du remboursement était la composante « accise » du prix du carburant, la Cour ne pourrait pas partir d’une telle prémisse dans le cadre de la présente affaire. Il incomberait à la Commission de prouver que l’objet de la contribution en cause dans le cadre du présent recours est bien un remboursement du droit d’accise. Or, la Commission n’aurait pas apporté une telle preuve.

57. Selon la République italienne, pour que la mesure en cause soit considérée comme un remboursement du droit d’accise aux fins de l’application de la directive 2003/96, il conviendrait de démontrer, d’une part, que cette mesure atteint le même résultat qu’un remboursement de la taxe à la personne assujettie l’ayant précédemment versée et, d’autre part, que ladite mesure a pour fin exclusive ou principale de contourner les dispositions de cette directive, en particulier ses articles 5, 15, 16, 17 et 19. Inversement, si une mesure nationale ne remplit pas ces critères, elle serait étrangère au champ d’application de ladite directive et ne devrait pas être soumise à une quelconque autorisation.

58. La République italienne précise, à cet égard, qu’il ne peut être déduit de l’arrêt du 25 avril 2013, Commission/Irlande (15), que l’article 6, sous c), de la directive 2003/96 couvre toute hypothèse de subvention ou de contribution au moyen de fonds publics concernant des biens soumis à accises, mais plutôt que cette disposition inclut seulement les versements financiers conservant, d’une manière ou d’une autre, un lien avec les droits d’accises initialement versés.

59. Appliquant ces considérations à la contribution à l’achat de carburants prévue par la loi régionale n^o 14/2010, la République italienne souligne que, outre le fait que la remise litigieuse est accordée aux consommateurs finaux, il n’existe aucun lien entre la taxe initialement versée par les assujettis et la somme d’argent octroyée ultérieurement aux résidents de la région du Frioul-Vénétie Julienne à partir du budget régional. La contribution en cause serait motivée par des objectifs légitimes et n’aurait ni pour objet ni pour effet de contourner les dispositions de la directive 2003/96.

60. À cet égard, la République italienne indique que le régime institué par la loi régionale n^o 14/2010 a pour objectif de faire face, ainsi qu’il ressort de l’article 1^er, première phrase, de cette loi, à la situation de grave crise conjoncturelle perdurant dans la région du Frioul-Vénétie Julienne. Ce régime prévoirait un cadre coordonné de plusieurs interventions concernant la mobilité, comprenant des mesures visant à soutenir la mobilité sur route, en l’occurrence des mesures d’aide à l’acquisition de carburants par les particuliers, en y associant également des mesures visant à réduire la pollution environnementale induite par cette mobilité. La finalité de la contribution à l’achat de carburants serait de réduire, dans le cadre d’un ensemble cohérent de mesures environnementales, le trafic vers et en provenance de localités dans lesquelles le prix « à la pompe » est inférieur non seulement en Slovénie, mais également dans les autres régions italiennes qui sont dotées d’infrastructures plus efficaces, grâce auxquelles un coût inférieur de production du carburant est possible. Cette contribution aurait ainsi pour objectif de soutenir l’économie au moyen d’une remise accordée aux personnes physiques résidant dans la région du Frioul-Vénétie Julienne sur le coût du carburant, dont la composante « coût de production » est particulièrement élevée en raison du retard infrastructurel de cette région, tout en promouvant une mobilité durable et des mesures antipollution.

61. Pour démontrer l’absence de lien entre les droits d’accises initialement versés par les assujettis et la contribution à l’achat de carburants octroyée aux résidents de la région du Frioul-Vénétie Julienne, la République italienne mentionne, en résumé, l’ensemble des éléments suivants :

1. les bénéficiaires de la mesure sont les personnes physiques qui résident sur le territoire de la région du Frioul-Vénétie Julienne, lesquelles ne sont pas assujetties aux droits d’accises ;

2. la contribution n’est pas financée par le produit de l’accise reversé par l’État à la région, mais par les recettes générales de celle-ci ;

3. la contribution est accordée aux résidents de la région concernée également pour des approvisionnements effectués en dehors du territoire de cette région ;

4. la charge de la contribution pèse sur les gestionnaires des stations‑service qui en supportent temporairement le coût, qui sont remboursés ultérieurement par la région et qui ne sont pas assujettis aux droits d’accises ; à cet égard, l’hypothèse évoquée par la Commission, selon laquelle une installation de distribution de carburant pourrait avoir, dans certains cas, la fonction d’entrepôt fiscal habilité à effectuer la mise sur le marché du carburant, n’existerait pas dans l’ordre juridique italien, de sorte qu’une telle installation ne peut jamais être assujettie aux droits d’accises ;

5. la contribution est accordée par la région concernée, alors que l’accise est un impôt perçu par l’État et acquitté lorsque l’essence et le gazole arrivent à l’installation de distribution ;

6. la contribution est octroyée en fonction de critères détachés du droit d’accise ; son montant varie selon le type de carburant et la zone d’habitation du bénéficiaire ;

7. l’objet de la mesure en cause n’est pas relatif à la composante « accise » du prix du carburant, contrairement à ce qui était le cas dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 25 avril 2013, Commission/Irlande (16), et

8. il est impossible de relier de manière objective la contribution octroyée aux citoyens qui résident dans la région concernée à la composante « accise » du prix des carburants « à la pompe » ; cette contribution se rapporterait au contraire à la composante « coût de production » du carburant, dont le montant est supérieur, en ce qu’elle serait destinée à équilibrer ce coût dans une région caractérisée par le manque d’infrastructures ; la République italienne relève, à cet égard, que les fortes variations de prix d’une région à l’autre sur le territoire italien ne sont imputables qu’à la composante « coût de production », qui est elle-même influencée par le niveau d’infrastructures existant dans chaque région.

62. La République italienne cite également l’arrêt de la Corte costituzionale (Cour constitutionnelle, Italie) n^o 185/2011, du 7 juin 2011, par lequel cette juridiction a considéré que la contribution à l’achat de carburants n’avait ni pour objet ni pour effet de réduire l’accise initialement acquittée. Cet État membre indique que, par cet arrêt, qui souligne la différence substantielle entre le régime antérieur et celui prévu par la loi régionale n^o 14/2010, la Corte costituzionale (Cour constitutionnelle) a constaté que l’accise était intégralement acquittée au moment de la mise à la consommation du carburant, qu’il n’y avait aucune réduction du niveau de taxation et que la contribution octroyée aux bénéficiaires ne saurait constituer un remboursement, dans la mesure où les consommateurs finaux du carburant ne sont pas assujettis à cet impôt.

63. Le Royaume d’Espagne considère que la réglementation régionale litigieuse constitue une aide à l’acquisition de carburant pour les résidents de la région du Frioul-Vénétie Julienne, réduisant le coût de production des carburants. En effet, la composante du prix du carburant correspondant au coût de production serait supérieure à la contribution litigieuse et rien n’empêcherait d’affirmer que celle-ci vise à réduire cette composante.

64. Cet État membre partage l’argumentation de la République italienne selon laquelle il existe une distinction claire entre le présent litige et l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 25 avril 2013, Commission/Irlande (17), dans le cadre de laquelle la législation irlandaise conférait au Minister for Finance (ministre des Finances, Irlande) la faculté d’octroyer spécifiquement le remboursement du droit d’accise sur les carburants destinés aux véhicules utilisés par des personnes handicapées.

65. Le Royaume d’Espagne estime qu’une aide régionale exprimée en valeur fixe, inférieure au coût de production des carburants et régie par une réglementation qui n’est pas de nature fiscale ne saurait être considérée comme un moyen visant à réduire la charge fiscale liée aux carburants. Il présente les éléments qui permettent, selon lui, de confirmer l’autonomie absolue de la contribution litigieuse par rapport au droit d’accise :

1. le droit d’accise est intégralement perçu par l’État lors de la mise à la consommation ;

2. la contribution n’est pas financée par l’accise reversée par l’État à la région du Frioul-Vénétie Julienne, mais par les recettes générales de cette région (la contribution est octroyée également lorsque l’approvisionnement est effectué dans d’autres régions italiennes par les bénéficiaires) ;

3. la contribution n’est pas octroyée à l’assujetti, mais aux personnes physiques résidant sur le territoire régional ;

4. la contribution est avancée aux bénéficiaires par les distributeurs de carburant et remboursée à ces derniers par la région du Frioul‑Vénétie Julienne, et

5. la contribution est octroyée en fonction d’un critère complètement détaché du droit d’accise, étant donné qu’elle est octroyée comme une valeur fixe, sans aucun lien avec le droit d’accise.

66. Cet État membre explique que le prix de vente des carburants au consommateur final est formé de plusieurs éléments, à savoir, premièrement, le coût du pétrole brut et la marge de raffinage ; deuxièmement, les coûts de commercialisation et de transport jusqu’au point de vente, et, troisièmement, les composantes fiscales du prix (accise, TVA). Il relève que le prix de vente varie selon les territoires d’un même État membre, en raison de ces éléments distincts. La directive 2003/96 n’exigerait en aucun cas que le prix de vente au consommateur final soit identique sur l’ensemble du territoire national.

67. Dans ces conditions, selon le Royaume d’Espagne, il serait impossible d’établir un parallélisme entre, d’une part, le droit d’accise versé à l’Erario (Trésor public, Italie) par l’assujetti pour la quantité totale de carburants mis à la consommation et, d’autre part, le montant de la contribution versé par la région du Frioul-Vénétie Julienne aux résidents pour les carburants acquis par ceux-ci.

68. En application de la loi régionale n^o 47/96, les résidents de la région du Frioul-Vénétie Julienne avaient le droit d’obtenir une réduction du prix « à la pompe » de l’essence (et, à partir de l’année 2002, également du gazole). Les fournisseurs de carburant avançaient aux exploitants des points de vente les montants correspondant aux réductions de prix et en demandaient ensuite le remboursement à cette région. Du point de vue de la Commission, ce système constituait une réduction, par le biais d’un remboursement, des accises. Toutefois, ce système, contre lequel la Commission avait engagé la procédure précontentieuse, ne fait pas l’objet de la présente procédure d’infraction, puisqu’il a été remplacé par un autre système de contribution, devenu applicable le 1^er novembre 2011.

69. La loi régionale n^o 14/2010 régit le système de contribution à l’achat de carburants qui fait l’objet du présent recours.

70. Pour rappel, l’article 2 de cette loi désigne comme bénéficiaires de la contribution à l’achat de carburants les personnes physiques résidant dans la région, propriétaires ou copropriétaires de véhicules automobiles et de motocycles.

71. L’article 3 de ladite loi prévoit une contribution fixe par litre pour l’achat d’essence et de gazole, qui est versée lorsque le carburant est acheté à la pompe. Lorsque les conditions prévues par la loi régionale n^o 14/2010 sont remplies, la contribution est versée directement par les gestionnaires des installations de distribution au moyen d’une réduction correspondante du prix à payer pour le carburant. En substance, par conséquent, les exploitants des stations‑service accordent aux bénéficiaires une réduction du prix « à la pompe ». La contribution varie en fonction du type de carburant et de la zone de résidence de la personne qui achète le carburant. Le montant de la contribution peut également être modifié pour des raisons conjoncturelles ou des impératifs budgétaires régionaux.

72. L’article 10 de la loi régionale n^o 14/2010 prévoit que l’administration régionale rembourse aux exploitants des stations‑service les contributions à l’achat de carburant qui ont été versées aux bénéficiaires, en principe sur une base hebdomadaire. Les remboursements sont effectués sur le fondement des données stockées dans une base de données informatique.

73. Ainsi, les bénéficiaires de la contribution sont les consommateurs finaux de carburants qui résident dans la région du Frioul-Vénétie Julienne. Cette contribution n’est pas versée par cette région directement à ces consommateurs, mais elle est avancée aux bénéficiaires par un acteur de la filière de distribution, auquel ladite région rembourse ensuite le coût supporté.

74. Alors que la Commission considère que la mise en œuvre du régime relatif à une contribution pour l’achat de carburants aurait dû, pour être compatible avec la directive 2003/96, être autorisée conformément à l’article 19 de celle-ci, la République italienne estime, pour sa part, que ce régime ne constitue nullement une réduction du droit d’accise et n’avait donc pas à être autorisé conformément à ces dispositions.

75. La Commission et la République italienne, soutenue par le Royaume d’Espagne, défendent ainsi des points de vue opposés sur la qualification de la contribution à l’achat de carburants prévue par la loi régionale n^o 14/2010. Alors que la Commission soutient qu’il s’agit d’une réduction des droits d’accises, prenant la forme d’un remboursement de ceux-ci et ayant pour effet de neutraliser partiellement la taxation initiale des carburants, la République italienne rejette l’existence de tout lien entre les droits d’accises initialement versés par les fournisseurs de carburants et cette contribution.

76. Il importe d’emblée de rappeler que, selon une jurisprudence constante relative à la charge de la preuve dans le cadre d’une procédure en manquement au titre de l’article 258 TFUE, il incombe à la Commission d’établir l’existence du manquement allégué et d’apporter à la Cour les éléments nécessaires à la vérification par celle-ci de l’existence de ce manquement, sans pouvoir se fonder sur une présomption quelconque (18). La Commission ne saurait se dispenser de respecter cette obligation de rapporter la preuve du manquement reproché sur la base d’éléments concrets caractérisant la violation des dispositions spécifiques qu’elle invoque et se fonder sur de simples présomptions ou des causalités schématiques (19).

77. Dans la présente affaire, il revient donc à la Commission de prouver que la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 4 et 19 de la directive 2003/96 en appliquant une réduction des taux d’accises.

78. Ainsi qu’il ressort de ses considérants 2 à 5 et 24, la directive 2003/96, en prévoyant un régime de taxation harmonisé des produits énergétiques et de l’électricité, vise à promouvoir le bon fonctionnement du marché intérieur dans le secteur de l’énergie, en évitant, notamment, les distorsions de concurrence (20). Pour atteindre cet objectif, cette directive entend réduire les écarts entre les niveaux nationaux de taxation de l’énergie, dans la mesure où il s’agit d’un facteur préjudiciable au bon fonctionnement du marché intérieur. À cette fin, elle prévoit la fixation de niveaux minimaux de taxation à l’échelle de l’Union, en tant que moyen de réduire les différences entre les niveaux nationaux de taxation. Il s’agit d’un domaine qui n’est que partiellement harmonisé, dans la mesure où ladite directive se borne à fixer des niveaux minimaux de taxation harmonisés, sans procéder à une harmonisation totale des taux d’accises sur les produits énergétiques et l’électricité (21).

79. Je rappelle que l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2003/96 pose le principe selon lequel « [l]es niveaux de taxation que les États membres appliquent aux produits énergétiques et à l’électricité [...] ne peuvent être inférieurs aux niveaux minima prévus par la présente directive ». L’article 19, paragraphe 1, premier alinéa, de cette directive prévoit, quant à lui, que, « [o]utre les dispositions des articles précédents, en particulier les articles 5, 15 et 17, le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission, peut autoriser un État membre à introduire des exonérations ou des réductions supplémentaires pour des raisons de politique spécifiques ».

80. Il est constant entre les parties que la directive 2003/96 impose le respect d’un niveau de taxation minimal et unique par produit et par usage sur l’ensemble du territoire d’un même État membre, ce qui découle tant de l’article 4, paragraphe 1, de cette directive que d’une interprétation systématique de celle-ci.

81. Cette obligation de respecter un niveau de taxation uniforme sur l’ensemble du territoire d’un État membre vaut indépendamment du respect des niveaux minimaux de taxation imposés par la directive 2003/96. Ainsi, cette directive ne laisse pas aux États membres de marge de manœuvre pour fixer librement les taux d’imposition différenciés qu’ils jugent appropriés en se prévalant du seul fait que le taux pratiqué reste supérieur au taux minimum imposé.

82. Des dérogations au principe d’une taxation unique par produit et par usage ne peuvent être mises en œuvre par un État membre que dans les cas expressément prévus par la directive 2003/96. En ce sens, le considérant 15 de cette directive indique que « [l]a possibilité de différencier le niveau national de taxation pour un même produit doit être autorisée dans certaines circonstances ou à titre permanent, sous réserve du respect des niveaux minima [de l’Union] et des règles du marché intérieur et de la concurrence ».

83. Plusieurs dispositions de la directive 2003/96 offrent aux États membres la possibilité d’appliquer des exonérations, réductions et différenciations du niveau de taxation des produits soumis à accises. Il s’agit, en particulier, des articles 5, 7 et 15 à 19 de cette directive. Ces dispositions témoignent que le législateur de l’Union a laissé une certaine marge d’appréciation aux États membres en matière de droits d’accises (22). Il s’agit cependant d’une marge d’appréciation encadrée, dans la mesure où la possibilité ainsi offerte aux États membres d’instaurer des taux de taxation différenciés, des exonérations de taxation ou des réductions des droits d’accises ne peut être mise en œuvre que dans le strict respect des conditions posées par les dispositions pertinentes de ladite directive.

84. Ainsi, pour appliquer un taux différencié dans une région déterminée, un État membre doit avoir recours à l’article 19 de la directive 2003/96 et demander une autorisation au titre de cette disposition. Or, il est constant que la République italienne n’a pas sollicité une telle autorisation dans le cadre de la mise en œuvre du régime de contribution à l’achat de carburants prévu par la loi régionale n^o 14/2010. La Commission estime, par conséquent, que l’écart par rapport au principe du taux unique par produit et par usage résultant de l’introduction de ce qu’elle qualifie de réduction des taux d’accises sur les carburants pour les résidents de la région du Frioul-Vénétie Julienne constitue une violation des articles 4 et 19 de la directive 2003/96.

85. Le constat selon lequel la République italienne aurait manqué aux obligations qui lui sont imposées en vertu de ces dispositions suppose de vérifier préalablement si la contribution à l’achat de carburants pour les résidents de la région du Frioul-Vénétie Julienne peut être assimilée à une exonération ou à une réduction du niveau de taxation.

86. À cet égard, l’article 6, sous c), de la directive 2003/96, qui n’est pas expressément visé par la Commission dans les conclusions de sa requête, mais qui occupe une place centrale dans les arguments développés par les parties, mentionne le « remboursement total ou partiel du montant de la taxe » parmi les formes sous lesquelles les États membres ont la faculté d’accorder des exonérations ou des réductions du niveau de taxation prévues par cette directive (23). Ainsi qu’il ressort du libellé de l’article 6 de ladite directive, des « exonérations » ou des « réductions » du niveau de taxation, au sens de cette disposition, peuvent ne pas être appliquées par un État membre directement, mais être accordées par celui-ci sous la forme d’un remboursement (24). Considérer que le remboursement n’est pas une forme d’exonération ou de réduction des droits d’accises aurait, selon la Cour, « pour effet de contourner le régime légal de dérogation prévu aux articles 6, 18 et 19 de la directive 2003/96 ainsi qu’à l’annexe II de cette dernière » (25).

87. La Cour a également déduit de l’article 6 de la directive 2003/96 que « les États membres ont la faculté d’accorder uniquement les exonérations ou les réductions du niveau de taxation prévues par cette directive » (26).

88. L’interprétation retenue par la Cour permet d’éviter le contournement des obligations qui pèsent sur les États membres en vertu de la directive 2003/96. Dans cette optique, si le montant des droits d’accises qui sont appliqués aux carburants est ultérieurement remboursé aux consommateurs finaux, il y a lieu de constater qu’un tel remboursement annule l’effet de la taxation initiale. Il ne peut, dès lors, être considéré que les droits d’accises qui ont été appliqués aux carburants sont conformes aux règles posées par la directive 2003/96 (27).

89. Au vu de ces éléments et des arguments qui ont été échangés entre les parties, peut-on considérer que la Commission a apporté, à suffisance de droit, la preuve que la contribution à l’achat de carburants peut être qualifiée de « réduction des droits d’accises » ? Plus précisément, la Commission a-t-elle démontré que cette contribution est assimilable à un « remboursement du montant de la taxe », au sens de l’article 6, sous c), de la directive 2003/96 ?

91. Certes, je suis d’accord avec la Commission pour considérer que la double circonstance, d’une part, que l’opérateur économique qui est assujetti aux droits d’accises (le fournisseur de carburant) est différent de celui à qui la contribution régionale est versée (le gestionnaire d’une station-service) et, d’autre part, que cette contribution bénéficie aux consommateurs finaux, ne s’oppose pas au constat selon lequel ladite contribution pourrait être assimilée à un remboursement du droit d’accise et avoir donc pour effet de réduire le niveau de taxation.

92. En effet, il ressort clairement de l’arrêt du 25 avril 2013, Commission/Irlande (28), que la situation dans laquelle le droit d’accise a déjà été acquitté en amont par les compagnies pétrolières et le remboursement du coût lié aux droits d’accises sur l’achat de carburant est effectué en faveur d’une catégorie de consommateurs n’échappe pas à la qualification d’« exonération », au sens des dispositions de la directive 2003/96. La même conclusion s’impose s’agissant de la qualification d’un versement en tant que réduction du taux d’accises.

93. Autrement dit, la dissociation entre celui qui est assujetti aux droits d’accises, celui qui obtient le remboursement de la contribution qu’il a avancée et le consommateur final qui est le bénéficiaire désigné de cette contribution n’empêche pas, en soi, de constater que l’effet de la taxation initiale se trouve annulé ou du moins altéré.

94. Encore faut-il qu’il soit établi que le remboursement en cause a bien pour objet le coût lié aux droits d’accises sur l’achat de carburant. La démonstration de l’existence d’un lien entre les droits d’accises initialement acquittés et la contribution régionale en cause doit donc être faite. C’est sur l’existence ou non d’un tel lien que porte principalement le débat entre les parties.

95. Le présent recours présente, à cet égard, un élément d’incertitude qui le différencie de l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 25 avril 2013, Commission/Irlande (29).

96. Dans cette affaire, ainsi qu’il ressortait de l’article 18, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 2003/96 et de l’annexe II de celle-ci, l’Irlande avait été autorisée à appliquer, par dérogation aux dispositions de cette directive, jusqu’au 31 décembre 2006, des taux réduits et des exonérations sur les carburants destinés aux véhicules utilisés par les personnes handicapées. Il était constant que le remboursement du droit d’accise sur les carburants destinés à de tels véhicules, prévu par la législation irlandaise, avait continué à être appliqué en Irlande après le 31 décembre 2006, et cela sans que cet État membre ait été autorisé à le faire (30). La Cour a pu dès lors constater que le remboursement du droit d’accise visé par la législation irlandaise n’était pas conforme, depuis l’expiration, le 31 décembre 2006, de la dérogation qui avait été accordée à l’Irlande, à l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2003/96, qui impose le respect des niveaux minimaux de taxation des produits énergétiques et de l’électricité (31).

97. Il n’était pas contesté que l’objet de la législation en cause était le remboursement du droit d’accise sur les carburants destinés aux véhicules utilisés par les personnes handicapées. Le point en débat était de déterminer si ce remboursement pouvait être assimilé à une exonération du droit d’accise non autorisée, contraire aux dispositions de la directive 2003/96.

98. Dans le cadre du présent recours, l’existence même d’un remboursement portant de façon spécifique sur la part du coût du carburant relative au droit d’accise est contestée par la République italienne.

99. Je partage, certes, l’opinion de la Commission, selon laquelle ce qui importe est non pas la dénomination juridique donnée par un État membre au mécanisme en cause, mais la nature, les caractéristiques et les effets de ce mécanisme.

100. Cela étant, je constate que la République italienne conteste de manière substantielle et détaillée les arguments avancés par la Commission au soutien de son recours. Cet État membre fait état de façon précise d’un certain nombre de caractéristiques propres à la contribution à l’achat de carburants afin de contester l’allégation de la Commission selon laquelle il s’agirait d’un remboursement des droits d’accises. À cet égard, la République italienne soutient de manière étayée, ainsi qu’il ressort de l’exposé de ses arguments, qu’il n’existe pas de lien entre les droits d’accises qui sont versés par la personne assujettie et la réduction du prix « à la pompe » consécutive au paiement de la contribution bénéficiant aux consommateurs finaux. Je considère que les éléments avancés par cet État membre sont de nature à créer le doute sur la qualification de cette contribution en tant que réduction des droits d’accises.

101. Ainsi, au regard des explications fournies par la République italienne, la thèse défendue par la Commission, selon laquelle, en substance, une contribution financée à partir de fonds étatiques ou régionaux, dont le montant est calculé en fonction de la quantité d’un produit énergétique soumis à accises en vertu de la directive 2003/96, constitue une réduction des droits d’accises, me paraît être insuffisamment étayée.

102. En particulier, j’estime, à l’instar de la République italienne, que le constat selon lequel la contribution à l’achat de carburants provient de fonds régionaux n’est pas une condition suffisante pour conclure à l’existence d’une réduction des droits d’accises. De plus, je relève que, contrairement au régime précédent, le régime issu de la loi régionale n^o 14/2010 ne fait plus référence à un financement de cette contribution par la part d’accises transférée par l’État à la région du Frioul-Vénétie Julienne.

103. Le constat selon lequel la contribution bénéficie également aux personnes physiques résidant sur le territoire de la région du Frioul‑Vénétie Julienne lorsqu’ils se procurent du carburant dans d’autres régions constitue un élément supplémentaire qui fait douter de ce que cette contribution devrait, comme le soutient la Commission, être assimilée à un remboursement de l’accise initialement versée. En effet, il n’existe dans cette situation assurément aucun lien entre l’accise qui est reversée par l’État au budget d’une autre région et la contribution qui est versée par la région du Frioul-Vénétie Julienne à ses résidents pour leurs achats de carburant dans une autre région. Comme le relève en substance le Royaume d’Espagne, si la logique du système avait été de rembourser l’accise initialement acquittée pour éviter de la faire peser sur le consommateur final, le critère d’octroi de la contribution aurait été que le lieu d’achat du carburant se situe dans la région du Frioul-Vénétie Julienne, et non le lieu de résidence de ce consommateur.

104. Par ailleurs, comme le soutiennent la République italienne et le Royaume d’Espagne, dans la mesure où la composante « coût de production » du prix du carburant est plus élevée que la contribution prévue par la loi régionale n^o 14/2010, rien n’empêche, d’un point de vue mathématique, d’affirmer que cette contribution vise à alléger cette composante. Inversement, rien ne prouve que ladite contribution viserait à alléger la composante « droit d’accise » du prix du carburant, comme le soutient la Commission. Or, seul un allègement de cette dernière composante, non autorisé conformément aux dispositions de la directive 2003/96, constituerait une violation de celle-ci.

105. Dans la mesure où tant la composante « coût de production » du prix du carburant que la composante « droit d’accise » de celui-ci sont supérieures au montant de la contribution à l’achat de carburants, il peut être soutenu que cette dernière a une incidence tant sur l’une que sur l’autre composante. Je ne peux déduire avec certitude des éléments soumis à la Cour par la Commission au soutien de son recours que la contribution en cause affecte la composante fiscale du prix de vente du carburant.

106. J’observe également que la Commission souscrit à l’argument exposé par le Royaume d’Espagne, selon lequel la directive 2003/96 n’exige nullement que le prix de vente au consommateur final soit le même sur l’ensemble du territoire national. Comme l’indique à juste titre la Commission, le fait qu’un État membre introduise un prix de vente au public différent sur le territoire national pour un produit énergétique donné ne constitue pas en soi un problème au regard de la directive 2003/96, quand bien même la composante relative à la taxation de ce produit constitue l’une des composantes de ce prix.

107. En ce sens, je relève que, aux termes du considérant 13 de la directive 2003/96, « [l]a fiscalité détermine en partie le prix des produits énergétiques et de l’électricité ». Dans le cadre du présent recours, la Commission ne me paraît pas avoir apporté la preuve que la contribution en cause affecte précisément cette composante fiscale du prix du carburant.

108. Pour constater que la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 4 et 19 de la directive 2003/96, la Cour ne peut cependant pas se contenter de l’affirmation selon laquelle, sur un plan mathématique, la contribution à l’achat de carburants a pour effet d’alléger la part du prix représentée par le droit d’accise. Le constat effectué par la Commission selon lequel cette contribution a pour effet d’alléger la charge pesant sur le consommateur final lorsqu’il se fournit en carburants ne suffit pas à démontrer qu’il s’agit d’un allègement de la charge fiscale pesant sur ce consommateur. Cette affirmation est assimilable à une présomption si elle n’est pas confortée par des éléments de preuve précis et étayés.

109. Ainsi, en l’état des éléments de preuve fournis à la Cour par la Commission, il est possible de constater que la mesure en cause constitue une réduction du prix du carburant « à la pompe » pour les résidents de la région du Frioul-Vénétie Julienne, mais il est impossible, selon moi, de conclure avec certitude que cette réduction serait, en fait, une réduction des taux d’accises.

110. Or, à cet égard, il est nécessaire de rappeler que, s’il n’est pas prouvé que la mesure en cause constitue une réduction du niveau de la taxation, il ne peut être conclu que la République italienne aurait dû demander une autorisation en vue de l’obtention d’une exonération ou d’une réduction du montant des accises au titre de l’article 19 de la directive 2003/96.

111. J’ajoute que le postulat sur lequel repose en grande partie le recours de la Commission, à savoir celui de l’identité entre le régime prévu par loi régionale n^o 47/96, pour lequel une dérogation avait été accordée au niveau de l’Union, et le régime issu de la loi régionale n^o 14/2010, a été démenti de façon convaincante par les explications de la République italienne relatives aux caractéristiques et aux objectifs de ce dernier régime.

112. De plus, l’argument selon lequel tant les droits d’accises que la contribution sont calculés en fonction de la quantité de carburant ne permet pas, en lui-même, de démontrer une réduction du coût fiscal du carburant lors de l’octroi de la contribution.

113. Enfin, je note que l’harmonisation partielle des niveaux de taxation des produits énergétiques et de l’électricité à laquelle procède la directive 2003/96 doit, ainsi qu’il ressort du considérant 9 de celle-ci, être conciliée avec la nécessité de « laisser aux États membres la flexibilité nécessaire pour définir et mettre en œuvre des politiques adaptées aux contextes nationaux ». L’interprétation large de l’article 6, sous c), de cette directive que défend la Commission ne me paraît pas respecter l’équilibre ainsi requis entre une harmonisation partielle des niveaux de taxation et la poursuite d’objectifs d’intérêt général par les États membres. En effet, une telle interprétation limite, selon moi, de façon excessive les actions des États membres, notamment à vocation sociale et environnementale, dès lors que ces actions concernent des produits qui entrent dans le champ d’application de ladite directive.

114. Il résulte des éléments qui précèdent que, alors que la République italienne a fourni à la Cour des éléments précis et étayés pour démontrer que la contribution à l’achat de carburants est entièrement dissociée du rapport fiscal initial, la Commission ne parvient pas, à mon avis, à prouver l’existence d’un lien entre le droit d’accise initialement versé à l’État par les fournisseurs de carburant et une telle contribution. La Commission ne peut, dès lors, être regardée comme ayant apporté, à suffisance de droit, la preuve que la République italienne a violé les articles 4 et 19 de la directive 2003/96.

115. La Commission ne s’étant pas acquittée de la charge de la preuve qui lui incombe dans le cadre d’une procédure de recours en constatation de manquement, le présent recours devrait, à mon avis, être rejeté par la Cour.

116. Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Dans la mesure où la Cour devrait, à mon sens, faire droit aux conclusions de la République italienne, la Commission doit être condamnée aux dépens.

117. Conformément à l’article 140, paragraphe 1, de ce règlement, le Royaume d’Espagne, partie intervenante, supporte ses propres dépens.

118. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de statuer comme suit :

8 Bollettino ufficiale della Regione n^o 33, du 11 novembre 1996, ci-après la « loi régionale n^o 47/96 ».

9 Directive du Conseil du 19 octobre 1992 concernant l’harmonisation des structures des droits d’accises sur les huiles minérales (JO 1992, L 316, p. 12).

10 Décision du Conseil, du 22 avril 1996, autorisant certains États membres à appliquer ou à continuer à appliquer à certaines huiles minérales utilisées à des fins spécifiques des réductions ou des exonérations d’accise selon la procédure prévue à l’article 8, paragraphe 4, de la directive 92/81/CEE (JO 1996, L 102, p. 40).

13 La Commission cite les décisions d’exécution 2011/776/UE et (UE) 2017/1767 du Conseil, du 24 novembre 2011 et du 25 septembre 2017, autorisant le Royaume‑Uni à appliquer des taux réduits de taxation aux carburants consommés dans les Hébrides intérieures et extérieures, les îles septentrionales (Northern Isles), les îles du Firth of Clyde et les îles Scilly, conformément à l’article 19 de la directive 2003/96/CE (JO 2011, L 317, p. 34 et JO 2017, L 250, p. 69) et la décision d’exécution (UE) 2015/356 du Conseil, du 2 mars 2015, autorisant le Royaume-Uni à appliquer des niveaux différenciés de taxation aux carburants dans certaines zones géographiques conformément à l’article 19 de la directive 2003/96/CE (JO 2015, L 61, p. 24). Dans de tels cas, le Conseil a pris acte du fait que, dans ces zones, le prix moyen de l’essence et du gazole était plus élevé que dans le reste du territoire du Royaume‑Uni. Compte tenu, dans un cas, de l’insularité de certaines régions et, dans l’autre, de la nature spécifique des zones concernées (y compris le faible nombre d’habitants et la fourniture de volumes peu importants de carburant), le Conseil a décidé d’octroyer cette dérogation. La Commission indique que le mécanisme mis en place par le Royaume-Uni pour les carburants consommés dans les Hébrides et les îles du Firth of Clyde et Scilly, approuvé par le Conseil sur la base de l’article 19 de la directive 2003/96, est, en substance, identique à celui qui est actuellement utilisé par la région du Frioul‑Vénétie Julienne.

18 Voir, notamment, arrêt du 5 mars 2020, Commission/Chypre (Collecte et épuration des eaux urbaines résiduaires) (C‑248/19, non publié, EU:C:2020:171, point 20 et jurisprudence citée).

19 Voir, notamment, arrêt du 5 septembre 2019, Commission/Italie (Bactérie Xylella fastidiosa) (C‑443/18, EU:C:2019:676, point 80 et jurisprudence citée).

20 Voir, notamment, arrêt du 7 mars 2018, Cristal Union (C‑31/17, EU:C:2018:168, point 29 et jurisprudence citée).

21 Voir arrêt du 30 janvier 2020, Autoservizi Giordano (C‑513/18, EU:C:2020:59, point 26).

22 Voir arrêt du 30 janvier 2020, Autoservizi Giordano (C‑513/18, EU:C:2020:59, point 26).

23 Voir arrêt du 25 avril 2013, Commission/Irlande (C‑55/12, non publié, EU:C:2013:274, point 37).

24 Voir arrêt du 25 avril 2013, Commission/Irlande (C‑55/12, non publié, EU:C:2013:274, point 38).

25 Voir arrêt du 25 avril 2013, Commission/Irlande (C‑55/12, non publié, EU:C:2013:274, point 39).

26 Voir arrêt du 25 avril 2013, Commission/Irlande (C‑55/12, non publié, EU:C:2013:274, point 40).

27 Voir arrêt du 25 avril 2013, Commission/Irlande (C‑55/12, non publié, EU:C:2013:274, point 41).

30 Voir arrêt du 25 avril 2013, Commission/Irlande (C‑55/12, non publié, EU:C:2013:274, point 32).

31 Voir arrêt du 25 avril 2013, Commission/Irlande (C‑55/12, non publié, EU:C:2013:274, point 33).

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