Abenante and Others v Parliament and Council (Order) French Text [2021] EUECJ T-527/21

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« Référé – Règlement (UE) 2021/953 – Certificat COVID numérique de l’UE – Demande de sursis à exécution – Défaut d’urgence »

Stefania Abenante, demeurant à Ferrare (Italie), et les autres parties requérantes dont les noms figurent en annexe (1), représentées par M^e M. Sandri, avocat,

Parlement européen, représenté par MM. L. Visaggio, J. Rodrigues et M^me P. López-Carceller, en qualité d’agents,

Conseil de l’Union européenne, représenté par M. M. Moore et M^me S. Scarpa Ferraglio, en qualité d’agents,

ayant pour objet une demande fondée sur les articles 278 et 279 TFUE et tendant au sursis à l’exécution de l’article 3, paragraphe 1, sous a) et b), du règlement (UE) 2021/953 du Parlement européen et du Conseil, du 14 juin 2021, relatif à un cadre pour la délivrance, la vérification et l’acceptation de certificats COVID-19 interopérables de vaccination, de test et de rétablissement (certificat COVID numérique de l’UE) afin de faciliter la libre circulation pendant la pandémie de COVID-19 (JO 2021, L 211, p. 1),

1 Les requérants, M^me Stefania Abenante et les autres personnes physiques dont les noms figurent en annexe, sont des citoyens de l’Union européenne.

2 Afin de limiter la propagation du syndrome respiratoire aigu sévère (SARS‑CoV‑2), les États membres ont adopté certaines mesures qui ont eu une incidence sur l’exercice par les citoyens de l’Union de leur droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, telles que des restrictions à l’entrée ou des exigences de mise en quarantaine ou d’autoconfinement ou de test de dépistage de l’infection par le SARS‑CoV‑2 pour les voyageurs transfrontières.

3 Afin de faciliter l’exercice du droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne ont décidé d’établir un cadre commun pour la délivrance, la vérification et l’acceptation de certificats interopérables de vaccination, de test et de rétablissement relatifs à la maladie à coronavirus 2019 (COVID-19), dont le SARS-CoV-2 est à l’origine. Ce cadre commun a pour objectif de faciliter, autant que possible sur la base de preuves scientifiques, la levée progressive des restrictions par les États membres, de manière coordonnée, en tenant compte de la levée des restrictions sur leur propre territoire.

4 À cet effet, le Parlement et le Conseil ont adopté, le 14 juin 2021, le règlement (UE) 2021/953, relatif à un cadre pour la délivrance, la vérification et l’acceptation de certificats COVID‑19 interopérables de vaccination, de test et de rétablissement (certificat COVID numérique de l’UE) afin de faciliter la libre circulation pendant la pandémie de COVID‑19 (JO 2021, L 211, p. 1, ci‑après le « règlement attaqué »).

5 Selon le considérant 13 du règlement attaqué, bien que ce dernier s’applique sans préjudice de la compétence dont disposent les États membres pour imposer des restrictions à la libre circulation, conformément au droit de l’Union, afin de limiter la propagation du SARS‑CoV‑2, il devrait contribuer à faciliter la levée progressive de ces restrictions de manière coordonnée autant que possible.

6 L’article 3, paragraphe 1, du règlement attaqué prévoit que le cadre du certificat interopérable contenant des informations sur la vaccination, les résultats des tests ou le rétablissement du titulaire délivré dans le contexte de la pandémie de COVID-19 (ci-après le « certificat COVID numérique de l’UE ») permet la délivrance, la vérification et l’acceptation transfrontières de l’un des certificats suivants : un certificat confirmant que son titulaire a reçu un vaccin contre la COVID‑19 dans l’État membre qui délivre le certificat, dénommé « certificat de vaccination » (article 3, paragraphe 1, sous a), du règlement attaqué), un certificat confirmant que son titulaire a été soumis à un test effectué par des professionnels de santé ou par du personnel qualifié chargé des tests dans l’État membre qui délivre le certificat, et indiquant le type de test, la date à laquelle il a été effectué et le résultat du test, dénommé « certificat de test » (article 3, paragraphe 1, sous b), du règlement attaqué), et un certificat confirmant que, à la suite du résultat positif d’un test effectué par des professionnels de santé ou par du personnel qualifié chargé des tests, son titulaire s’est rétabli d’une infection par le SARS‑CoV‑2, dénommé « certificat de rétablissement » (article 3, paragraphe 1, sous c), du règlement attaqué).

7 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 30 août 2021, les requérants ont introduit un recours tendant notamment à l’annulation totale ou partielle du règlement attaqué.

8 Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 31 août 2021, les requérants ont introduit la présente demande en référé, dans laquelle ils concluent à ce qu’il plaise au président du Tribunal :

– à titre préjudiciel immédiat et provisoire, surseoir à l’exécution de l’article 3, paragraphe 1, sous a) et b), du règlement attaqué ;

– à titre subsidiaire principal, annuler l’article 3, paragraphe 1, sous a) et b), du règlement attaqué ;

– à titre subsidiaire subordonné, aux fins d’une mise en balance possible des besoins concrets des parties, modifier partiellement le règlement attaqué en prévoyant, en remplacement de son article 3, paragraphe 1, sous a) et b), l’obligation, pour la délivrance du certificat COVID numérique de l’UE à chaque citoyen de l’Union, de se soumettre, dans les situations indiquées par ledit règlement, à un frottis salivaire et, en cas de résultat positif de celui‑ci, de s’en tenir à une vérification effective visant à confirmer un cas de SARS‑CoV‑2 ou de Covid‑19, aux protocoles édictés par l’Organisation mondiale de la santé (OMS) et par le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (ECDC) ;

9 Dans ses observations sur la demande en référé, déposées au greffe du Tribunal le 15 septembre 2021, le Conseil conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal :

– rejeter la demande de sursis conservatoire comme étant manifestement irrecevable ;

– à titre subsidiaire, rejeter la demande de sursis conservatoire comme étant manifestement infondée ;

10 Dans ses observations sur la demande en référé, déposées au greffe du Tribunal le 15 septembre 2021, le Parlement conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal :

11 Il ressort d’une lecture combinée des articles 278 et 279 TFUE, d’une part, et de l’article 256, paragraphe 1, TFUE, d’autre part, que le juge des référés peut, s’il estime que les circonstances l’exigent, ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire les mesures provisoires nécessaires, et ce en application de l’article 156 du règlement de procédure du Tribunal. Néanmoins, l’article 278 TFUE pose le principe du caractère non suspensif des recours, les actes adoptés par les institutions de l’Union bénéficiant d’une présomption de légalité. Ce n’est donc qu’à titre exceptionnel que le juge des référés peut ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire des mesures provisoires (ordonnance du 19 juillet 2016, Belgique/Commission, T‑131/16 R, EU:T:2016:427, point 12).

12 L’article 156, paragraphe 4, première phrase, du règlement de procédure dispose que les demandes en référé doivent spécifier « l’objet du litige, les circonstances établissant l’urgence ainsi que les moyens de fait et de droit justifiant à première vue l’octroi de la mesure provisoire à laquelle elles concluent ».

13 Ainsi, le sursis à exécution et les autres mesures provisoires peuvent être accordés par le juge des référés s’il est établi que leur octroi est justifié à première vue en fait et en droit (fumus boni juris) et qu’ils sont urgents, en ce sens qu’il est nécessaire, pour éviter un préjudice grave et irréparable aux intérêts de la partie qui les sollicite, qu’ils soient édictés et produisent leurs effets avant la décision dans l’affaire principale. Ces conditions sont cumulatives, de telle sorte que les demandes de mesures provisoires doivent être rejetées dès lors que l’une d’elles fait défaut. Le juge des référés procède également, le cas échéant, à la mise en balance des intérêts en présence (voir ordonnance du 2 mars 2016, Evonik Degussa/Commission, C‑162/15 P‑R, EU:C:2016:142, point 21 et jurisprudence citée).

14 Dans le cadre de cet examen d’ensemble, le juge des référés dispose d’un large pouvoir d’appréciation et reste libre de déterminer, au regard des particularités de l’espèce, la manière dont ces différentes conditions doivent être vérifiées ainsi que l’ordre de cet examen, dès lors qu’aucune règle de droit ne lui impose un schéma d’analyse préétabli pour apprécier la nécessité de statuer provisoirement [voir ordonnance du 19 juillet 2012, Akhras/Conseil, C‑110/12 P(R), non publiée, EU:C:2012:507, point 23 et jurisprudence citée].

15 Compte tenu des éléments du dossier, le président du Tribunal estime qu’il dispose de tous les éléments nécessaires pour statuer sur la présente demande en référé, sans qu’il soit utile d’entendre, au préalable, les parties en leurs explications orales.

16 Dans les circonstances du cas d’espèce, il convient d’examiner d’abord si la condition relative à l’urgence est remplie.

17 Afin de vérifier si les mesures provisoires demandées sont urgentes, il convient de rappeler que la finalité de la procédure de référé est de garantir la pleine efficacité de la future décision définitive, afin d’éviter une lacune dans la protection juridique assurée par le juge de l’Union. Pour atteindre cet objectif, l’urgence doit, de manière générale, s’apprécier au regard de la nécessité qu’il y a de statuer provisoirement afin d’éviter qu’un préjudice grave et irréparable ne soit occasionné à la partie qui sollicite la protection provisoire. Il appartient à cette partie d’apporter la preuve qu’elle ne saurait attendre l’issue de la procédure relative au recours au fond sans subir un préjudice grave et irréparable (voir ordonnance du 14 janvier 2016, AGC Glass Europe e.a./Commission, C‑517/15 P‑R, EU:C:2016:21, point 27 et jurisprudence citée).

18 C’est à la lumière de ces critères qu’il convient d’examiner si les requérants parviennent à démontrer l’urgence.

19 En l’espèce, pour démontrer le caractère grave et irréparable du préjudice allégué, les requérants font valoir, en premier lieu, que le règlement attaqué crée en pratique une discrimination entre personnes vaccinées et non vaccinées et, dès lors, entre les citoyens de l’Union dans l’exercice de leurs droits fondamentaux, qui les frappe directement.

20 En second lieu, les requérants allèguent que la violation grave de leurs droits fondamentaux, provoquée par le contenu inadmissible du règlement attaqué, qui s’affranchit manifestement de toute norme scientifique, doit immédiatement prendre fin étant donné les préjudices matériels et surtout moraux qu’elle leur inflige de manière directe et immédiate, les privant ainsi de la possibilité de mener une vie sociale normale.

21 Le Parlement et le Conseil font valoir, quant à eux, que les requérants ne sont pas parvenus à établir que la condition relative à l’urgence était remplie.

22 À cet égard, en premier lieu, s’agissant de l’argument des requérants selon lequel le règlement attaqué crée en pratique une discrimination entre les citoyens de l’Union dans l’exercice de leurs droits fondamentaux, il convient de rappeler, premièrement, que le juge des référés ne saurait faire une application mécanique et rigide de la condition liée au caractère irréparable du préjudice – ni, d’ailleurs, au caractère grave du préjudice invoqué –, mais doit tenir compte des circonstances qui caractérisent chaque affaire (voir, en ce sens, ordonnance du 25 juillet 2014, Deza/ECHA, T‑189/14 R, non publiée, EU:T:2014:686, point 105 et jurisprudence citée), d’autant que ledit critère, d’origine purement prétorienne et ne figurant ni dans les traités ni dans le règlement de procédure, doit être laissé inappliqué lorsqu’il est inconciliable avec les impératifs d’une protection provisoire effective [voir, en ce sens, ordonnance du 23 avril 2015, Commission/Vanbreda Risk & Benefits, C‑35/15 P(R), EU:C:2015:275, point 30].

23 Deuxièmement, la possibilité d’ordonner un sursis à exécution ou de prendre des mesures provisoires sur le seul fondement de l’illégalité manifeste de l’acte qui est attaqué n’est pas exclue, par exemple lorsqu’il manque à ce dernier même l’apparence de la légalité et qu’il faut, de ce fait, en suspendre, sur le champ, l’exécution (voir, en ce sens, ordonnances du 7 juillet 1981, IBM/Commission, 60/81 R et 190/81 R, EU:C:1981:165, points 7 et 8, et du 26 mars 1987, Hoechst/Commission, 46/87 R, EU:C:1987:167, points 31 et 32).

24 Troisièmement, toutefois, si, ainsi qu’il ressort du point 110 de l’ordonnance du 23 février 2001, Autriche/Conseil (C‑445/00 R, EU:C:2001:123), le caractère particulièrement sérieux du fumus boni juris n’est pas sans influence sur l’appréciation de l’urgence, il s’agit cependant, conformément aux dispositions de l’article 156, paragraphe 4, du règlement de procédure, de deux conditions distinctes qui président à l’obtention d’un sursis à exécution. Il appartient donc à la partie qui sollicite les mesures provisoires de démontrer l’imminence d’un préjudice grave et difficilement réparable, voire irréparable, et la seule démonstration de l’existence d’un fumus boni juris, même particulièrement sérieux, ne saurait pallier l’absence complète de démonstration de l’urgence, sauf circonstances tout à fait particulières (voir, en ce sens, ordonnance du 2 mai 2007, IPK International – World Tourism Marketing Consultants/Commission, T‑297/05 R, non publiée, EU:T:2007:118, point 52 et jurisprudence citée).

25 En l’espèce, au demeurant, aucun argument des requérants ne démontre, à première vue, le caractère manifeste de la violation alléguée.

26 En effet, s’agissant de l’argument des requérants selon lequel la violation de leur droit à la libre circulation s’ils ne se soumettent pas à un traitement médical invasif contraire à leur volonté entraîne une limitation directe de leur liberté personnelle, prévue à l’article 6 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, ainsi que de leur liberté professionnelle et de leur droit de travailler, prévus à l’article 15 de celle‑ci, il convient de constater d’abord que la possession des certificats prévus par le règlement attaqué ne constitue pas une condition préalable à l’exercice du droit à la libre circulation, ainsi que cela ressort de l’article 3, paragraphe 6, dudit règlement.

27 En outre, les requérants n’avancent aucun élément qui permettrait de conclure à une aggravation de leurs conditions de déplacement qui serait causée par le règlement attaqué par rapport à la situation existant avant son entrée en vigueur. En effet, le règlement attaqué a précisément pour objet de faciliter l’exercice du droit à la libre circulation au sein de l’Union pendant la pandémie de COVID‑19 grâce à la mise en place d’un cadre pour la délivrance, la vérification et l’acceptation de certificats COVID numériques de l’UE.

28 En second lieu, s’agissant de l’argument des requérants selon lequel la violation de leurs droits fondamentaux leur inflige des préjudices matériels, il convient de relever qu’un préjudice d’ordre financier ne peut, sauf circonstances exceptionnelles, être regardé comme irréparable ou même difficilement réparable, dès lors qu’il peut, en règle générale, faire l’objet d’une compensation financière ultérieure (voir ordonnance du 2 octobre 2019, FV/Conseil, T‑542/19 R, non publiée, EU:T:2019:718, point 42 et jurisprudence citée).

29 Il est vrai que, même en cas de préjudice d’ordre purement pécuniaire, une mesure provisoire se justifie s’il apparaît que, en l’absence de cette mesure, la partie qui la sollicite se trouverait dans une situation susceptible de mettre en péril sa viabilité financière, puisqu’elle ne disposerait pas d’une somme devant normalement lui permettre de faire face à l’ensemble des dépenses indispensables pour assurer la satisfaction de ses besoins élémentaires jusqu’au moment où il sera statué sur le recours principal (voir ordonnance du 2 octobre 2019, FV/Conseil, T‑542/19 R, non publiée, EU:T:2019:718, point 43 et jurisprudence citée).

30 Toutefois, pour pouvoir apprécier si le préjudice allégué présente un caractère grave et irréparable et justifie donc de suspendre, à titre exceptionnel, l’exécution de l’acte qui est attaqué, le juge des référés doit, dans tous les cas, disposer d’indications concrètes et précises, étayées par des documents détaillés qui démontrent la situation financière de la partie qui sollicite la mesure provisoire et permettent d’apprécier les conséquences qui résulteraient, vraisemblablement, de l’absence des mesures demandées [voir ordonnance du 27 avril 2010, Parlement/U, T‑103/10 P(R), EU:T:2010:164, point 37 et jurisprudence citée].

31 Or, dans le cas d’espèce, les requérants ont omis de fournir des indications concrètes et précises, étayées par des documents détaillés certifiés.

32 Par conséquent, dans de telles circonstances, le juge des référés n’est pas en mesure d’apprécier si le préjudice allégué peut être qualifié de grave et d’irréparable.

33 En outre, dans la mesure où les requérants soutiennent que la violation de leurs droits fondamentaux leur inflige de manière directe et immédiate des préjudices moraux, il suffit de rappeler que, selon une jurisprudence bien établie, à supposer même que lesdits préjudices soient effectivement provoqués par le règlement attaqué, l’annulation de ce règlement au terme de la procédure principale constituerait une réparation suffisante du préjudice moral allégué (voir, en ce sens, ordonnance du 20 juillet 2016, Directeur général de l’OLAF/Commission, T‑251/16 R, non publiée, EU:T:2016:424, point 57 et jurisprudence citée). Il s’ensuit que le préjudice moral allégué ne saurait être considéré comme irréparable.

34 Il résulte de tout ce qui précède que la demande en référé doit être rejetée à défaut, pour les requérants, d’établir l’urgence, sans qu’il soit nécessaire d’examiner sa recevabilité, de se prononcer sur le fumus boni juris ou de procéder à la mise en balance des intérêts.

35 En vertu de l’article 158, paragraphe 5, du règlement de procédure, il convient de réserver les dépens.

1 La liste des autres parties requérantes n’est annexée qu’à la version notifiée aux parties.

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