Ovsyannikov v Council (Order) French Text [2021] EUECJ T-714/20

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« Référé – Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds – Demande de sursis à exécution – Défaut d’urgence »

Dmitry Vladimirovich Ovsyannikov, demeurant à Moscou (Russie), représenté par M^es J. Iriarte Ángel et E. Delage González, avocats,

Conseil de l’Union européenne, représenté par M^mes H. Marcos Fraile et P. Mahnič, en qualité d’agents,

ayant pour objet une demande fondée sur les articles 278 et 279 TFUE et tendant au sursis à l’exécution de la décision 2014/145/PESC du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 16), du règlement (UE) n ^o 269/2014 du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 6), de la décision (PESC) 2017/2163 du Conseil, du 20 novembre 2017, modifiant la décision 2014/145 (JO 2017, L 304, p. 51), du règlement d’exécution (UE) 2017/2153 du Conseil, du 20 novembre 2017, mettant en œuvre le règlement n^o 269/2014 (JO 2017, L 304, p. 3), de la décision (PESC) 2020/399 du Conseil, du 13 mars 2020, modifiant la décision 2014/145 (JO 2020, L 78, p. 44), du règlement d’exécution (UE) 2020/398 du Conseil, du 13 mars 2020, mettant en œuvre le règlement n^o 269/2014 (JO 2020, L 78, p. 1), de la décision (PESC) 2020/1269 du Conseil, du 10 septembre 2020, modifiant la décision 2014/145 (JO 2020, L 298, p. 23), du règlement d’exécution (UE) 2020/1267 du Conseil, du 10 septembre 2020, mettant en œuvre le règlement n^o 269/2014 (JO 2020, L 298, p. 1), de la décision (PESC) 2020/1368 du Conseil, du 1 ^er octobre 2020, modifiant la décision 2014/145 (JO 2020, L 318, p. 5), et du règlement d’exécution (UE) 2020/1367 du Conseil, du 1 ^er octobre 2020, mettant en œuvre le règlement n^o 269/2014 (JO 2020, L 318, p. 1), en tant que ces actes visent le requérant,

1 Le requérant, M. Dmitry Vladimirovich Ovsyannikov, de nationalité russe, est un ancien responsable politique devenu homme d’affaires.

2 Le 17 mars 2014, le Conseil de l’Union européenne a adopté la décision 2014/145/PESC, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 16), et le règlement (UE) n ^o 269/2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 6).

3 L’article 1, paragraphe 1, de la décision 2014/145, dans sa version actuellement en vigueur, dispose ce qui suit :

« Les États membres prennent les mesures nécessaires pour empêcher l’entrée ou le passage en transit sur leur territoire :

a) des personnes physiques qui sont responsables d’actions ou de politiques qui compromettent ou menacent l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine, ou la stabilité ou la sécurité en Ukraine, ou qui font obstruction à l’action d’organisations internationales en Ukraine, des personnes physiques qui soutiennent activement ou mettent en œuvre de telles actions ou politiques, et des personnes physiques qui leur sont associées ;

b) des personnes physiques qui apportent un soutien matériel ou financier actif aux décideurs russes responsables de l’annexion de la Crimée ou de la déstabilisation de l’est de l’Ukraine, ou qui tirent avantage de ces décideurs ; ou

c) des personnes physiques qui réalisent des transactions avec les groupes séparatistes de la région du Donbass en Ukraine,

4 L’article 2, paragraphes 1 et 2, de la décision 2014/145, dans sa version actuellement en vigueur, dispose ce qui suit :

a) à des personnes physiques qui sont responsables d’actions ou de politiques qui compromettent ou menacent l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine, ou la stabilité ou la sécurité en Ukraine, ou qui font obstruction à l’action d’organisations internationales en Ukraine, à des personnes physiques qui soutiennent activement ou mettent en œuvre de telles actions ou politiques, et à des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes qui leur sont associés ;

d) à des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes qui apportent un soutien matériel ou financier actif aux décideurs russes responsables de l’annexion de la Crimée ou de la déstabilisation de l’est de l’Ukraine, ou qui tirent avantage de ces décideurs ; ou

e) à des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes traitant avec les groupes séparatistes de la région du Donbass en Ukraine,

de même que tous les fonds et ressources économiques que ces personnes, entités ou organismes possèdent, détiennent ou contrôlent, dont la liste figure en annexe.

2. Aucun fonds ni aucune ressource économique n’est, directement ou indirectement, mis à la disposition des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes dont la liste figure à l’annexe, ou mis à leur profit. »

5 L’article 2 du règlement n ^o 269/2014, dans sa version actuellement en vigueur, dispose ce qui suit :

« 1. Sont gelés tous les fonds et ressources économiques appartenant aux personnes physiques ou morales, entités ou organismes, ou aux personnes physiques ou morales, entités ou organismes qui leur sont associés, énumérés à l’annexe I, de même que tous les fonds et ressources économiques que ces personnes physiques ou morales, entités ou organismes possèdent, détiennent ou contrôlent.

2. Aucuns fonds ni aucune ressource économique ne sont mis, directement ou indirectement, à la disposition des personnes physiques ou morales, entités ou organismes, ou des personnes physiques ou morales, entités ou organismes qui leur sont associés, énumérés à l’annexe I, ni dégagés à leur profit. »

6 L’article 3 du règlement n^o 269/2014, dans sa version actuellement en vigueur, précise quelles personnes comprend la liste figurant à son annexe I, ces personnes étant les mêmes que celles visées à l’article 2 de la décision 2014/145, dans sa version actuellement en vigueur (voir point 4 ci-dessus).

7 Par la suite, le Conseil a adopté, le 20 novembre 2017, la décision (PESC) 2017/2163, modifiant la décision 2014/145 (JO 2017, L 304, p. 51), et le règlement d’exécution (UE) 2017/2153, mettant en œuvre le règlement n^o 269/2014 (JO 2017, L 304, p. 3). Le nom du requérant a été inscrit sur la liste figurant à l’annexe de la décision 2014/145 et à l’annexe I du règlement n^o 269/2014 sous le numéro 161.

8 Le 13 mars 2020, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2020/399, modifiant la décision 2014/145 (JO 2020, L 78, p. 44), et le règlement d’exécution (UE) 2020/398, mettant en œuvre le règlement n^o 269/2014 (JO 2020, L 78, p. 1). Les motifs d’inscription du nom du requérant sur la liste figurant à l’annexe de la décision 2014/145 et à l’annexe I du règlement n ^o 269/2014 ont été modifiés comme suit :

[Le requérant] a été élu “gouverneur de Sébastopol” lors de l’élection tenue le 10 septembre 2017, organisée par la Fédération de Russie dans la ville de Sébastopol illégalement annexée.

Le 28 juillet 2016, le Président Poutine l’a nommé “gouverneur de Sébastopol” par intérim. En cette qualité, il a œuvré en faveur d’une plus grande intégration de la péninsule de Crimée illégalement annexée à la Fédération de Russie et est donc responsable de soutenir activement ou de mettre en œuvre des actions ou des politiques compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine.

En 2017, il a fait des déclarations publiques en faveur de l’annexion illégale de la Crimée et de Sébastopol et à l’occasion de l’anniversaire du “référendum” illégal en Crimée. Il a rendu hommage aux vétérans des “unités d’autodéfense” qui ont facilité le déploiement des forces russes dans la péninsule de Crimée au cours de la période qui a précédé son annexion illégale par la Fédération de Russie et a demandé à ce que Sébastopol devienne la capitale du Sud de la Fédération de Russie.

Depuis octobre 2019, vice‐ministre de l’Industrie et du Commerce de la Fédération de Russie. »

9 Le 10 septembre 2020, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2020/1269, modifiant la décision 2014/145 (JO 2020, L 298, p. 23), et le règlement d’exécution (UE) 2020/1267, mettant en œuvre le règlement n^o 269/2014 (JO 2020, L 298, p. 1). Par l’article 1 ^er de la décision 2020/1269, les mesures prévues par la décision 2014/145 ont été prorogées jusqu’au 15 mars 2021.

10 Le 1 ^er octobre 2020, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2020/1368, modifiant la décision 2014/145 (JO 2020, L 318, p. 5), et le règlement d’exécution (UE) 2020/1367, mettant en œuvre le règlement n^o 269/2014 (JO 2020, L 318, p. 1). Ces derniers actes n’ont cependant pas mentionné le nom du requérant.

11 Le 2 novembre 2020, le requérant a adressé au Conseil une demande de réexamen de l’inscription de son nom à l’annexe de la décision 2014/145 et à l’annexe I du règlement n^o 269/2014 ainsi qu’une demande de transmission du dossier afférant à ces inscriptions.

12 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 3 décembre 2020, le requérant a introduit un recours visant à l’annulation de la décision 2014/145, du règlement n^o 269/2014, de la décision 2017/2163, du règlement d’exécution 2017/2153, de la décision 2020/399, du règlement d’exécution 2020/398, de la décision 2020/1269, du règlement d’exécution 2020/1267, de la décision 2020/1368 et du règlement d’exécution 2020/1367 (ci-après, dénommés ensemble, les « actes attaqués ») en tant que ceux-ci le visaient.

13 Par courrier du 21 janvier 2021, le Conseil a transmis au requérant une copie des documents sur le fondement desquels il avait inscrit son nom sur la liste figurant aux annexes susmentionnées.

14 Par courrier du 5 février 2021, le Conseil a répondu à la demande de réexamen du requérant du 20 novembre 2020 en l’informant que les motifs d’inscription de son nom sur la liste figurant aux annexes susmentionnées persistaient et qu’il avait l’intention de renouveler cette inscription sur lesdites listes. Le Conseil a également transmis au requérant le dossier du 26 janvier 2021, sur le fondement duquel avait été prise la décision de proroger les sanctions adoptées contre lui.

15 Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le 19 février 2021, le requérant a introduit la présente demande en référé, dans laquelle il conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal :

16 Dans ses observations sur la demande en référé, déposées au greffe du Tribunal le 12 mars 2021, le Conseil conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal :

17 Il ressort d’une lecture combinée des articles 278 et 279 TFUE, d’une part, et de l’article 256, paragraphe 1, TFUE, d’autre part, que le juge des référés peut, s’il estime que les circonstances l’exigent, ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire les mesures provisoires nécessaires, et ce en application de l’article 156 du règlement de procédure du Tribunal. Néanmoins, l’article 278 TFUE pose le principe du caractère non suspensif des recours, les actes adoptés par les institutions de l’Union européenne bénéficiant d’une présomption de légalité. Ce n’est donc qu’à titre exceptionnel que le juge des référés peut ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire des mesures provisoires (ordonnance du 19 juillet 2016, Belgique/Commission, T‑131/16 R, EU:T:2016:427, point 12).

18 L’article 156, paragraphe 4, du règlement de procédure dispose que les demandes en référé doivent spécifier « l’objet du litige, les circonstances établissant l’urgence ainsi que les moyens de fait et de droit justifiant à première vue l’octroi de la mesure provisoire à laquelle elles concluent ».

19 Ainsi, le sursis à exécution et les autres mesures provisoires peuvent être accordés par le juge des référés s’il est établi que leur octroi est justifié à première vue en fait et en droit (fumus boni juris) et qu’ils sont urgents, en ce sens qu’il est nécessaire, pour éviter un préjudice grave et irréparable aux intérêts de la partie qui les sollicite, qu’ils soient édictés et produisent leurs effets avant la décision au principal. Ces conditions sont cumulatives, de telle sorte que les demandes de mesures provisoires doivent être rejetées dès lors que l’une d’elles fait défaut. Le juge des référés procède également, le cas échéant, à la mise en balance des intérêts en présence (voir ordonnance du 2 mars 2016, Evonik Degussa/Commission, C‑162/15 P‑R, EU:C:2016:142, point 21 et jurisprudence citée).

20 Dans le cadre de cet examen d’ensemble, le juge des référés dispose d’un large pouvoir d’appréciation et reste libre de déterminer, au regard des particularités de l’espèce, la manière dont ces différentes conditions doivent être vérifiées ainsi que l’ordre de cet examen, dès lors qu’aucune règle de droit ne lui impose un schéma d’analyse préétabli pour apprécier la nécessité de statuer provisoirement [voir ordonnance du 19 juillet 2012, Akhras/Conseil, C‑110/12 P(R), non publiée, EU:C:2012:507, point 23 et jurisprudence citée].

21 Compte tenu des éléments du dossier, le juge des référés estime qu’il dispose de tous les éléments nécessaires pour statuer sur la présente demande en référé, sans qu’il soit utile d’entendre, au préalable, les parties en leurs explications orales.

22 Dans les circonstances de l’espèce, il convient d’examiner d’abord si la condition relative à l’urgence est remplie.

23 Afin de vérifier si les mesures provisoires demandées sont urgentes, il convient de rappeler que la finalité de la procédure de référé est de garantir la pleine efficacité de la future décision définitive, afin d’éviter une lacune dans la protection juridique assurée par le juge de l’Union. Pour atteindre cet objectif, l’urgence doit s’apprécier au regard de la nécessité qu’il y a de statuer provisoirement afin d’éviter qu’un préjudice grave et irréparable ne soit occasionné à la partie qui sollicite la protection provisoire. Il appartient à cette partie d’apporter la preuve qu’elle ne saurait attendre l’issue de la procédure relative au recours au fond sans subir un préjudice grave et irréparable (voir ordonnance du 14 janvier 2016, AGC Glass Europe e.a./Commission, C‑517/15 P‑R, EU:C:2016:21, point 27 et jurisprudence citée).

24 Aux fins de démontrer l’urgence du sursis à exécution demandé, le requérant soutient qu’il subit un préjudice économique en raison des sanctions de l’Union qui l’empêchent d’exercer toute activité économique ou entrepreneuriale sur son territoire. Il aurait ainsi déjà été empêché d’enregistrer une société à Chypre. Dès lors, le préjudice grave et irréparable allégué ne serait aucunement potentiel, mais bien réel et actuel, et devrait continuer à exister, voire devrait s’accroître, lors des prochains mois.

25 À cet égard, le requérant précise qu’il lui est, en tant que personne physique ne tenant aucune comptabilité et n’étant soumise à aucun audit, particulièrement difficile d’apporter la preuve irréfutable du préjudice économique allégué. Selon lui, la jurisprudence constante concernant la gravité du préjudice économique à prouver devrait être adaptée au regard d’une situation, telle que celle en l’espèce, dans laquelle le requérant est une personne physique.

26 Il soutient également qu’il n’est, conformément à la jurisprudence, pas nécessaire de prouver l’imminence du dommage irréparable avec une certitude absolue, particulièrement lorsque celui-ci résulte de plusieurs facteurs. Or, en l’espèce, il conviendrait de tenir compte du fait qu’il aurait une capacité financière et un accès au crédit limités, qu’il ne serait entré que récemment dans le monde de l’activité privée et que, pour lui, la possibilité d’intervenir économiquement sur le territoire de l’Union serait essentielle. Ainsi, une éventuelle indemnisation ne pourrait pas entièrement remédier au préjudice économique existant et futur subi par lui.

27 Le Conseil soutient que, en l’absence de toute indication qui permettrait d’apprécier l’étendue du préjudice allégué et la probabilité de sa survenance, il ne saurait être conclu que le requérant est parvenu à démontrer le risque de survenance d’un préjudice financier grave et irréparable en raison du gel de ses fonds.

28 À cet égard, il convient de préciser que le requérant demande le sursis à l’exécution de différents actes qui le soumettent à deux types de mesures restrictives de ses droits, à savoir, d’une part, l’interdiction d’entrée ou de passage en transit sur le territoire de l’Union et, d’autre part, le gel de tous ses fonds et ressources économiques. Selon lui, ces mesures lui causent un préjudice économique.

29 Or, sans qu’il y ait lieu de s’interroger sur la question de savoir si les conditions de recevabilité du recours contre tous les actes contestés par le requérant sont réunies et en particulier sur la fin de non-recevoir opposée en défense à cet égard, il convient de constater que son argumentation dans la présente demande de sursis à exécution ne saurait établir l’urgence.

30 Conformément à une jurisprudence constante, un préjudice d’ordre pécuniaire ne saurait, sauf circonstances exceptionnelles, être considéré comme irréparable, une compensation pécuniaire étant, en règle générale, à même de rétablir la personne lésée dans la situation antérieure à la survenance du préjudice. Un tel préjudice pourrait notamment être réparé dans le cadre d’un recours en indemnité introduit sur la base des articles 268 et 340 TFUE [voir ordonnance du 23 avril 2015, Commission/Vanbreda Risk & Benefits, C‑35/15 P(R), EU:C:2015:275, point 24 et jurisprudence citée].

31 Toutefois, lorsque le préjudice invoqué est d’ordre financier, les mesures provisoires sollicitées se justifient s’il apparaît notamment que, en l’absence de ces mesures, la partie qui les sollicite se trouverait dans une situation susceptible de mettre en péril sa viabilité financière avant l’intervention de la décision mettant fin à la procédure au fond (voir ordonnance du 23 mars 2017, Kanyama/Conseil, T‑145/17 R, non publiée, EU:T:2017:212, point 20 et jurisprudence citée).

32 À cette fin, le juge des référés doit disposer d’indications concrètes et précises, étayées par des preuves documentaires détaillées et certifiées, qui démontrent la situation dans laquelle se trouve la partie sollicitant les mesures provisoires et permettent d’apprécier les conséquences qui résulteraient vraisemblablement de l’absence des mesures demandées. Il s’ensuit que ladite partie, notamment lorsqu’elle invoque la survenance d’un préjudice de nature financière, doit, en principe, produire, pièces à l’appui, une image fidèle et globale de sa situation financière (voir ordonnance du 29 février 2016, ICA Laboratories e.a./Commission, T‑732/15 R, non publiée, EU:T:2016:129, point 39 et jurisprudence citée).

33 Par ailleurs, aux termes de l’article 156, paragraphe 4, seconde phrase, du règlement de procédure, les demandes en référé « contiennent toutes les preuves et offres de preuves disponibles, destinées à justifier l’octroi des mesures provisoires ».

34 Ainsi, une demande en référé doit permettre, à elle seule, à la partie défenderesse de préparer ses observations et au juge des référés de statuer sur cette demande, le cas échéant, sans autres informations à l’appui, les éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels celle-ci se fonde devant ressortir du texte même de ladite demande (voir ordonnance du 6 septembre 2016, Inclusion Alliance for Europe/Commission, C‑378/16 P‑R, non publiée, EU:C:2016:668, point 17 et jurisprudence citée).

35 En outre, compte tenu de la célérité qui caractérise, de par sa nature, la procédure de référé, il peut raisonnablement être exigé de la partie qui sollicite des mesures provisoires de présenter, sauf cas exceptionnels, dès le stade de l’introduction de sa demande, tous les éléments de preuve disponibles à l’appui de celle-ci, afin que le juge des référés puisse apprécier, sur cette base, le bien-fondé de ladite demande (voir ordonnance du 6 septembre 2016, Inclusion Alliance for Europe/Commission, C‑378/16 P‑R, non publiée, EU:C:2016:668, point 18 et jurisprudence citée).

36 En l’espèce, le requérant s’abstient complètement d’exposer sa situation financière et de fournir, dans la demande en référé, la moindre donnée, notamment chiffrée, qui permettrait d’apprécier le caractère grave et irréparable du préjudice financier qu’il subirait déjà et qu’il craint de subir dans le futur en raison des mesures restrictives le concernant. Le requérant ne fait, notamment, pas état des différentes catégories de ressources dont il peut disposer, ni de la nature et de la valeur des biens mobiliers et immobiliers qui lui appartiennent. Le requérant a donc manifestement omis de fournir les éléments nécessaires pour démontrer le caractère grave et irréparable du préjudice financier allégué (voir, en ce sens, ordonnance du 20 août 2014, Alsharghawi/Conseil, T‑532/14 R, non publiée, EU:T:2014:732, point 23 et jurisprudence citée).

37 L’unique document annexé à la demande en référé à cet égard est un message électronique adressé au requérant, non daté, l’informant du refus de sa demande d’enregistrement d’une société à Chypre en raison des sanctions dont il fait l’objet. Il n’est cependant pas possible de conclure, sur la base de ce seul document, que le requérant se trouve, par le seul fait des restrictions contestées, dans une situation susceptible de mettre en péril sa viabilité financière avant l’intervention de la décision mettant fin à la procédure au fond. D’ailleurs, il convient de constater que le requérant n’allègue même pas qu’il se trouverait dans une telle situation. Dans ces conditions, sa demande de sursis à l’exécution des actes attaqués doit être rejetée, sans qu’il y ait lieu d’analyser les autres arguments qu’il a présentés au soutien de celle-ci.

38 Il résulte de ce qui précède que la demande en référé doit être rejetée pour défaut d’urgence, sans qu’il soit besoin d’examiner si la condition tenant à l’existence d’un fumus boni juris est remplie, ni de procéder à la mise en balance des intérêts.

39 En vertu de l’article 158, paragraphe 5, du règlement de procédure, il convient de réserver les dépens.

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